Dossier L’Aquila: lo sghignazzo del Potere

Oltre all’articolo di Roberto De Marco sullo scandalo della Protezione Civile, messo in questa pagina il 17 marzo, la rivista “Democrazia e diritto”, diretta da Umberto Allegretti, ha pubblicato nel numero licenziato per la stampa il 5 febbraio scorso, altri due articoli sul caso dell’Aquila e sulla gestione berlusconiana del terremoto; gestione da cui, al di là dell’offesa fatta alla città ed ai suoi abitanti, emerge un metodo di governo da perenne stato d’eccezione, che giorno dopo giorno attenta a principi fondamentali della Costituzione repubblicana.
Qui di seguito pubblichiamo la parte dell’articolo introduttivo di Umberto Allegretti dedicata a questa questione, e i due articoli del prof. George Josef Frisch  e di Teresa  Crespellani.
Quest’ultimo è stato scritto prima della discussione parlamentare sul decreto legge che istituiva la Società per Azioni Protezione civile, approvato in seconda lettura con modifiche dal Senato e divenuto legge il 25 febbraio 2010.
 

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Come si smantella lo Stato di diritto
 
di Umberto Allegretti

… Quello che pubblichiamo è un dossier di tre articoli, che muovono dalla delicata vicenda del terremoto de L’Aquila, affrontato dal governo col prolungamento e il rafforzamento di un modello di trattazione dei problemi del territorio legati alle catastrofi provocate nel nostro paese dai terremoti e non solo da questi; un modello che è a sua volta applicazione e rivelazione (se di ulteriore rivelazione ci fosse bisogno) di un accentramento e sfruttamento populistico e personalistico proprio  in questa fase di tutta la politica italiana, che provoca gravi violazioni della legalità costituzionale tali da alterare seriamente l’intera vita democratica.
 E’ forse bene sottolineare che la materia specifica – l’affrontamento degli eventi sismici – non è legata a ipotesi eccezionali perché l’alta, ordinaria sismicità del nostro paese, accanto alla sua fragilità idrogeologica, è elemento che solo l’insufficienza tipicamente nostra di memoria storica e la mancanza di attenzione alla prevenzione dei disastri permettono di trascurare, mentre dovrebbe ispirare una consapevolezza da parte della società e un impegno da parte dei pubblici poteri assolutamente costanti. Non è questo, cioè, un problema di nicchia. Basti pensare che, considerando anche solo l’epoca repubblicana, ogni decennio ci ha confrontati – oltre che ad alcuni sismi minori: Ancona, Ascoli Piceno, San Giuliano di Puglia e altri – a un evento maggiore per ogni decennio: Belice, Friuli, Irpinia, Umbria e Marche, ora L’Aquila, per cui si deve concludere che non si tratta affatto di casi eccezionali. E che altri eventi possono considerarsi attesi in base alla frequenza storica (Catania, Messina e Calabrie); ciò in un territorio che, per un verso, è in gran parte soggetto alla pericolosità di movimenti naturali e, per altro verso, presenta una vulnerabilità dei manufatti elevata al di là della magnitudo del fenomeno fisico, in dipendenza del cattivo stato di gran parte delle abitazioni e delle infrastrutture e della mancata assunzione da parte dello Stato – ma anche della coscienza pubblica della società nazionale e locale – di un atteggiamento saggiamente ispirato ai principi di precauzione e prevenzione che pur dovrebbero oggi essere entrati nel corredo normale delle idee sociali e giuridiche. Del resto l’immensamente tragica vicenda di Haiti mostra come si tratti di un problema che, malgrado il progresso della tecnica e le conseguenti possibilità di un controllo umano dei fatti naturali più incisivo rispetto al passato (ma mai assoluto), si propone a tutto il mondo, in termini che renderanno probabilmente quest’ultimo evento – osiamo sperarlo senza avere l’autorevolezza con cui  Voltaire, Rousseau e Kant interpretarono la coscienza dei loro contemporanei di fronte allo sconvolgente terremoto di Lisbona –  una nuova  frontiera culturale, atta a segnare per la storia futura un mutamento dell’ atteggiamento degli uomini rispetto alle catastrofi naturali e sociali.
Gli scritti investono il problema sismico partendo dagli insegnamenti dell’ultimo terremoto italiano sotto aspetti intimamente connessi e che si intersecano. Quello di Frisch, esponente del Comitatus Aquilanus, formatosi attorno a Vezio De Lucia che ha già pubblicato sull’evento aquilano un acuto libretto (L’Aquila. Non si uccide così anche una città?, a cura dello stesso Frisch, Clean, Napoli, 2009), affronta l’eversione che il modo con cui la coppia Berlusconi-Bertolaso ha gestito la crisi provocata dal sisma del 6 aprile 2009 sta determinando nell’assetto urbanistico, sociale e umano di una città che costituisce un’alta espressione artistica e civile del nostro paese. L’articolo di De Marco, componente storico degli apparati tecnici con cui da decenni lo Stato affrontava i terremoti in termini ben diversi dagli attuali, chiarisce le implicazioni che il passo appena compiuto dal Governo – ma, osiamo sperare, non dal Parlamento –, col decreto legge n. 195 del 30 dicembre 2009, di “privatizzare” la struttura della Protezione Civile, avrà sul presente e il futuro di questa e del Paese a cui essa deve rendere il suo servizio. Il terzo – dovuto a un esperto di ingegneria geotecnica sismica, Teresa Crespellani, che già in precedenza aveva interloquito sui primi sviluppi dell’orientamento relativo a questo problema proprio dell’epoca Berlusconi (vedi Democrazia e Diritto, n. 2-2003, 243 ss., e 3-2005, 115 ss.) – riepiloga le varie tappe, le molteplici componenti, i corollari anche più inaspettati e la valutazione da dare del più recente modello di difesa dai terremoti, che è venuto innovando quello già collaudato e fortemente giustificato in precedenza elaborato dalla scienza e dalla politica italiana con le positive esperienze seguite ai terremoti del Friuli e dell’Umbria-Marche.
Un modello autoritario, quello del governo Berlusconi, che esclude la partecipazione popolare e lo stesso protagonismo delle istituzioni regionali e locali, che a tanti buoni esiti hanno portato in Friuli e nell’Umbria-Marche, e che li rovescia in nome di un paternalismo espressione della peggiore  “politique de présence” (vedi P. Rosanvallon, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Seuil, Paris, 2008), e che, come ribadisce lo scritto di Frisch, sta portando alla rovina del valore storico di una delle bellissime città e valli italiane e alla alterazione, forse permanente, della vita dei suoi abitanti.
In effetti quello della sismica è un caso grave (ripetutosi in scala minore nelle catastrofi idrogeologiche come quella del Messinese l’autunno scorso) rientrante in qualcosa che va più lontano. Esso rappresenta – con la vera e propria centralità che la questione aquilana ha assunto nella strategia quotidiana del Presidente del Consiglio, la quale a sua volta trova un sostegno e un corollario di grande gravità nel protagonismo affidato e tracotantemente assunto dal Capo della protezione civile, il sottosegretario (e tra breve forse Ministro Guido Bertolaso) – un acme particolarissimo del regime populistico e personalistico di Berlusconi. Questa costituisce la grottesca deformazione di quella che l’acuta teoria francese ora citata ha indicato come la ricerca di “legittimazione di prossimità” della quale hanno bisogno le democrazie contemporanee. Una ricerca che, nei casi migliori (purtroppo non è tale quello con cui abbiamo a che fare), si traduce in una “attenzione alla particolarità” che potrebbe riempire il vuoto di presa in cura della concretezza del mondo, della varietà e complessità delle situazioni, in cui versano gli uomini e le società del nostro tempo e che, per esempio, ispira con ben altro senso le esperienze di democrazia partecipativa delle quali questa rivista si è occupata più volte, da ultimo nel n. 2-2008 (U. Allegretti, Democrazia partecipativa e processi di democratizzazione, 175 ss.). Mentre nelle applicazioni peggiori si traduce in una politica di presenza dagli effetti perversi  di una vera produzione di irrealtà (Rosanvallon) in cui «prossimità calorosa e distanza inaccessibile» pretendono far convivere le abissali ingiustizie sociali proprie degli sviluppi delle società contemporanee. Tra queste applicazioni spiccano gli esempi del Berlusconi che raccomanda di godersi la vacanza al mare ai terremotati alloggiati negli alberghi della costa e che magari hanno perso un figlio o un genitore, e che fa trovare le lenzuola ricamate con le loro iniziali e una bottiglia di spumante nell’alloggio assegnato a una modesta porzione di essi, cui ha regalato una soluzione impropria del problema abitativo. Non è perfino nobilitare arbitrariamente questa terribile volgarità l’inquadrarla in alcune tendenze dell’esperienza politica contemporanea che sarebbe suscettibile, con tutt’altri connotati, di produrre effetti positivi?
Le conseguenze sull’alterazione del sistema democratico e costituzionale che tutto ciò comporta e produce sono quotidiane. Si è andati ormai ben oltre l’abuso dei decreti legge che, quanto meno, può essere contestato in Parlamento e trovare qualche freno nell’opera di vigilanza del Presidente della Repubblica. Al decreto legge si sostituisce sempre più un regime fondato sui poteri straordinari del presidente del consiglio e del capo della protezione civile, che, utilizzando  malamente un vecchio modello salvato ripetutamente dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e rinnovato ed esteso da normative più recenti tra le quali la più estensiva non a caso introdotta nel 2001 dalla legislazione dovuta a Berlusconi, introducono per le più varie circostanze deroghe alle più vitali garanzie dello stato democratico. Queste ipotesi, come ormai si sa, nulla più hanno da fare con le legittime ipotesi di disastri naturali, ma si estendono a eventi di natura tutta diversa: ai cosiddetti “grandi eventi”, in realtà spesso piccoli eventi, come feste religiose normali o gare sportive del pari normali per ogni paese, e in realtà prevedibili e previsti – come le celebrazioni del centocinquantenario dell’Unità – nel solo intento di sottrarre l’azione pubblica ai suoi vincoli giuridici.
 Si può giustificare tale anomalo ricorso sol perché non si è capaci di assicurare con le garanzie normali l’efficienza necessaria agli interventi pubblici? Le ordinanze d’urgenza, a un primo inventario che va indietro fino alla fine degli anni novanta, superano in breve tempo l’ordine di grandezza di un migliaio di atti (A. Cardone), dal contenuto più vario e spesso grave e indeterminato.
Una vera “degiuridicizzazione” (L. Ferrajoli), già altre volte segnalata per l’attività amministrativa, dilaga dunque attraverso questa normazione irregolare, del tutto non prevista dalla Costituzione, una degiuridicizzazione rispetto a niente di meno che alle leggi sugli appalti e le forniture pubbliche, alle leggi urbanistiche, ambientali e sul paesaggio, alle normative sui controlli, a veri diritti costituzionali dei cittadini. Si può accettare che l’amministrazione della protezione civile, non casualmente allocata entro la Presidenza del Consiglio, assorba le competenze di altri apparati – statali, come il Ministero delle Infrastrutture, regionali e locali –  dotate di competenze specialistiche che essa non ha e non deve avere, estendendo il concetto che ne è alla base al di là dei suoi naturali limiti (si veda su ciò l’esame della nozione e delle sue componenti nel saggio di Crespellani)? Da ciò non possono aversi che guasti. Sempre per stare al caso de L’Aquila, la Protezione civile ha mancato di svolgere i suoi compiti di prevenzione immediata (vedi la riunione del 31 marzo 2009 esaminata dallo stesso scritto) e se ne è arrogato uno che non le compete, la ricostruzione, svolgendolo ai danni del territorio e del centro storico della città. E sempre nel settore sismico, nel caso della normazione tecnica del 2003, che non è affatto isolato se si guarda al panorama complessivo, attraverso il potere di ordinanza si erano emanate norme non transitorie e per un caso puntuale, ma stabili e generalissime, andando molto al di là di quanto consentito da una pur abbastanza concessiva giurisprudenza costituzionale, e si era misconosciuto l’ordinario riparto dei poteri tra i vari livelli di governo senza alcun riguardo almeno al principio generale della leale collaborazione.
Quanto tutto ciò sia contrario alla Costituzione dovrebbe esser chiaro a chiunque; si può anzi dire, come è stato osservato, che si è di fronte a un’alterazione profonda della forma di governo, col sovvertimento del sistema delle fonti del diritto, e anzi della stessa forma di stato, nella decisiva parte della salvaguardia dei diritti fondamentali. Non fa riflettere che a L’Aquila, secondo tutte le testimonianze, la forza pubblica sia stata solita vietare – naturalmente, soprattutto ai rappresentanti dei numerosi comitati spontanei – l’ingresso nelle tendopoli  per distribuire manifestini o convocare riunioni? Non dovrebbero le Regioni, dove lese, come spesso accade, nelle loro competenze, e i giudici, se invocati, portare alla Corte Costituzionale una così grave questione?
Tutto questo ci spinge a ribadire che la questione costituzionale, dinanzi alla quale ci mette persistentemente di fronte l’atteggiamento della maggioranza,  continua, sì, a porsi nei termini di propositi di riforma formale della Costituzione sul punto della forma di governo e del sistema degli organi di garanzia, ma si concretizza anche, quotidianamente  e più subdolamente, in molteplici alterazioni dell’ordine normale delle competenze, tra le quali quella dell’esercizio costante dei poteri di ordinanza non è la minore.

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L’Aquila . Il trionfo della “urbanistica  d’emergenza”
di Georg Josef Frisch

1.       ll terremoto de L’Aquila
 
Il terremoto de L’Aquila è stato caratterizzato da una serie di eventi sismici, iniziati il 14 dicembre 2008 e che sono proseguiti fino all’autunno del 2009. La principale scossa distruttiva si è verificata il 6 aprile alle ore 3:32 con una magnitudo di 6,3. Per la scala Mercalli di misurazione dei danni, la stima dell’Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia è stata del VIII/IX grado.
Il bilancio definitivo è di 308 morti e di circa 1.600 feriti. Due settimane dopo il sisma, gli sfollati contavano ben 63.415 . Il picco massimo di popolazione assistita dalla protezione civile viene raggiunto alla fine di aprile con 67.500 persone. Vengono allestite 165 aree di ricovero con 5.085 tende (aumentate successivamente fino a 171 aree) per accogliere un numero crescente di senza tetto: dalle 17.772 persone dell’8 aprile alle 35.565 del 23 aprile. Inoltre, un numero considerevole di cittadini – 27.850 al 23 aprile – vengono ospitati in strutture alberghiere e case private sulla costa adriatica.
Per quanto riguarda il danno agli immobili, fin dall’8 aprile iniziano i sopralluoghi. Alla fine, i risultati definitivi delle verifiche condotte su 77.426 edifici presentano il seguente quadro catastrofico: appena il 49% è agibile, mentre oltre il 25% degli edifici sono gravemente danneggiati e il 5% risulta inagibile per rischio esterno. Ancora peggiore risulta essere lo stato dei beni culturali: solo uno su quattro è perfettamente agibile.
È la prima volta dopo il terremoto del 1908 a Messina che un evento sismico riguarda un’area fortemente urbanizzata, un capoluogo di regione. Tutti i terremoti del recente passato, dal Belice (1968) al Friuli (1976), dall’Irpinia (1980) all’Umbria-Marche (1997), hanno coinvolto territori estesi ma caratterizzati da piccole e medie città, con un conseguente impatto sulla struttura urbana e socio-economica molto più limitato. Mai come questa volta sono state messe in crisi anche le istituzioni che, in caso di catastrofe, sono chiamate a sovrintendere alla prima emergenza. Eloquente è stata l’immagine della prefettura dell’Aquila, completamente distrutta, che ha fatto il giro del mondo.
Il cratere del terremoto del 6 aprile scorso comprende, oltre alla città dell’Aquila, altri 56 comuni. Riguarda un territorio di quasi 2.400 kmq con una popolazione complessiva di 140.000 abitanti. È un numero enorme che corrisponde quasi alla metà della popolazione provinciale. Ma ciò che impressiona ancora di più è che dei 140.000 abitanti oltre 50.000 hanno perso la propria abitazione, oltre un abitante su tre.
Non esistono in proposito dati ufficiali pubblicati. La protezione civile non ha mai reso pubblico il numero degli sfollati, ostacolando ogni valutazione di efficacia delle politiche emergenziali adottate. Invece della domanda di abitazioni, sono stati divulgati esclusivamente i numeri relativi all’offerta: quella dalle case “durevoli” o provvisorie e quella delle altre sistemazioni che la protezione civile ha realizzato o messo a disposizione. Oggi, a fine gennaio 2010, la situazione è la seguente: 12.059 Aquilani sono ospitati negli alloggi del Progetto C.A.S.E.; 2.366 hanno avuto assegnato un modulo abitativo provvisorio (Map); 10.325 persone sono ancora alloggiate negli alberghi sulla costa o nelle caserme della Guardia di Finanza all’Aquila . Gli abitanti ancora assistiti in vario modo dalla protezione civile sarebbero, dunque, complessivamente 24.750.
Come è stato detto in precedenza, in realtà, gli sfollati sono però molti di più. Il loro numero può essere stimato approssimativamente ricorrendo ai dati sugli edifici distrutti: nell’intero cratere, gli edifici censiti in classe “E” (gravemente danneggiati), sommano a quasi 19.000. Essi riguardano un patrimonio di alloggi di circa 27.000 unità. Applicandovi gli indici Istat della composizione famigliare media e dell’occupazione degli alloggi, la popolazione complessivamente rimasta senza casa può essere stimata in oltre 50.000 unità. Appena la metà dei terremotati sono dunque stati sistemati dalla protezione civile, mentre gli altri si sono arrangiati da soli: si sono ritirati nella “seconda casa” in montagna o al mare, sono stati ospitati presso amici e parenti oppure sono andati in affitto cercandosi un alloggio sul mercato.
Oltre a un fabbisogno abitativo enorme, il terremoto del 6 aprile scorso ha provocato danni ingenti alle infrastrutture fisiche e immateriali della società aquilana. Le distruzioni più evidenti si riscontrano nel patrimonio immobiliare, pubblico e privato, fra i beni culturali e architettonico-monumentali e nel campo delle infrastrutture viarie e di quelle primarie a rete; altrettanto significativi sono però i danni relativi al sistema economico e alla coesione sociale della comunità.
Come risulta dagli studi territoriali effettuati, sono stati proprio i tessuto urbani storici quelli maggiormente colpiti. Nel solo centro storico dell’Aquila, 2.495 edifici, pari a circa due terzi del totale, sono stati gravemente danneggiati, con un impatto devastante sull’assetto territoriale complessivo. Da sempre il centro storico dell’Aquila ha ricoperto il ruolo di magnete dell’intero sistema urbano. Fino al terremoto del 6 aprile scorso rappresentava il cuore economico e funzionale della comunità. Per la sua qualità architettonica, per le attività presenti e per la sua forza centripeta esso era l’elemento primario dell’identità culturale degli aquilani.
Era un centro storico estremamente vivo. Nel censimento del 2001 la popolazione residente nel centro storico contava ancora ben 10.400 unità, il 15% della popolazione comunale. Ai residenti bisognava poi aggiungere gli studenti fuori sede alloggiati nelle case del centro, stimabili in almeno 6.000 unità. La complessità funzionale del centro era anche testimoniata dalla presenza di oltre 800 attività commerciali, di moltissimi studi professionali e dalle sedi di rappresentanza delle amministrazioni e di numerosi enti.
Per l’entità del danno e per il suo ruolo economico e simbolico, il terremoto dell’Aquila è, in sostanza, il terremoto del suo centro storico. Ancora più grave appare il fatto che ancora oggi, a dieci mesi dall’ evento sismico, la città risulti completamente svuotata, il centro storico inaccessibile e presidiato dai militari, e nulla si sa delle strategie e dei piani per farlo rivivere.

2.       La pianificazione dell’emergenza
 
Nonostante la consapevolezza generale che questa volta sia stato colpito un importante centro urbano, le politiche messe in atto fino adesso non hanno colto la necessaria complessità di una ricostruzione non solo edilizia ma anche urbana e territoriale. Si sono limitate alla sola questione abitativa e ad alcune misure di fiscalità (fra queste la proposta di istituzione di una zona franca), come se la ricostruzione, una volta risolto il problema della casa, fosse un fatto di mera economia di mercato.
Il carattere unicamente edilizio delle politiche messe in campo nei mesi passati è testimoniato dall’ingente quantità di risorse pubbliche destinate al Progetto C.A.S.E., acronimo di “Complessi Antisismici Sostenibili ed Ecocompatibili”, senza che fossero tenute in nessuna considerazione le altre funzioni urbane: quelle commerciali ed economiche fino ad arrivare a quelle simboliche e culturali.
Nel complesso sono stati costruiti 164 edifici, per un totale di 4.000-4.500 appartamenti, adatti a ospitare circa 17.000 persone. Sono riservati ai cittadini dell’Aquila con una casa distrutta o temporaneamente inagibile. Il progetto è del tutto avulso dal suo contesto, l’esatto contrario di ogni progetto architettonico. Pensato in totale astrazione, il progettista fa dell’atopia il suo principale merito.
È utile anche chiedersi se possano essere costruiti edifici con caratteristiche ambientali e di sicurezza strutturale simili a quelle richieste per il permanente entro termini temporali e con costi unitari confrontabili con gli edifici definiti come provvisori. Se così fosse, risulterebbe ovvio procedere nei limiti del possibile costruendo il provvisorio con le caratteristiche del permanente […] Sono già chiare le necessità di rendere quanto più possibile il progetto indipendente dalle caratteristiche dei terreni, ignote, e dalla tecnologia costruttiva degli edifici, necessariamente molteplici per soddisfare i requisiti temporali (Calvi, Spaziante, 2009).
Sulla ricostruzione de L’Aquila hanno pesato come un macigno i poteri straordinari della protezione civile. Determinato lo stato di emergenza, le decisioni sono state prese in modo autoritario attraverso l’istituto delle ordinanze, in deroga a qualsivoglia disposizione o norma vigente. A L’Aquila, il potere amministrativo dell’emergenza non è stato temperato da nessun soggetto democraticamente eletto. Nell’assenza di una dialettica fra poteri, a nulla sono valse le critiche avanzate dai comitati e dalla società civile all’approccio unicamente edilizio in questa prima fase di ricostruzione.
Ovviamente, anche nella gestione emergenziale degli altri terremoti, lo Stato ha fatto ricorso alla concentrazione del potere in un unico soggetto. Mai però la figura del commissario alla ricostruzione è coincisa con quella del capo della protezione civile; e mai, fino al 6 aprile scorso, i compiti del commissario sono stati dilatati fino a ricomprendere, nella gestione dell’emergenza, anche le funzioni dell’urbanistica.
L’appropriazione indebita delle funzioni della pianificazione ordinaria preoccupa ancora di più per il particolare metodo cui sono sottoposte le attività di protezione civile, il cosiddetto “Metodo Augustus” . Il metodo è ben illustrato nei documenti dell’Istituto di studi e ricerche sulla protezione civile e difesa civile. Messo a punto nella gestione degli stati di emergenza, è improntato da un carattere autoritario e centralistico. I suoi principi generali sono la direzione unitaria, l’uso razionale delle risorse disponibili e il controllo dell’informazione. Tutti e tre questi principi sono chiaramente leggibili nell’azione della protezione civile all’Aquila.
Nell’ottica dell’efficacia dell’azione, il metodo si basa su una concezione rigidamente gerarchica dei diversi livelli operativi coinvolti: il sistema centrale individua gli obiettivi da conseguire e assegna, per la gestione dell’emergenza, le responsabilità ai vari livelli di “comando e controllo”. La necessaria operatività della pianificazione di emergenza determina un particolare punto di vista sulle risorse. Per favorire l’azione, il “Metodo Augustus” non si sofferma sulla determinazione del fabbisogno, ma introduce il concetto della disponibilità delle risorse: nel mezzo di un’emergenza, insomma, più che elencare ciò che sarebbe utile avere ci si limita al migliore uso di ciò di cui si dispone. La terza caratteristica peculiare del metodo risiede nel controllo dell’informazione. In un contesto di crisi, si sostiene, gli stessi contenuti della comunicazione possono condizionare il decorso tecnico degli interventi. Per questa ragione sarebbe necessario controllare strettamente la comunicazione, scegliendo con cura gli interlocutori, privilegiando alcuni mezzi di informazione a discapito di altri e manipolando le informazioni e i messaggi che si vogliono divulgare.
Nell’insieme, il “Metodo Augustus” sembra essere un’applicazione della pianificazione centralizzata e di coordinamento, di quel metodo di comand and control, che rimanda alle più autoritarie teorie di pianificazione degli anni Trenta.
[La pianificazione centralizzata] è veicolata da una “mente istituzionale”più potente della somma di tutte le sue parti. Attraverso la percezione, la memoria e il ragionamento la mente istituzionale intraprende l’analisi scientifica, progetta un piano generale di azione, coordina le azioni susseguenti. […] Una volta che la mente istituzionale ha prodotto uno schema, al vertice si assume una decisione e si danno i comandi appropriati per il perseguimento del piano. In una sequenza di fasi programmate, i molti elementi del piano vengono adattati l’uno all’altro fino al raggiungimento dell’obiettivo finale, così che lo schema divenga una palese realtà. (Friedmann, 1987: 141)
 
Oltre alla struttura gerarchica la pianificazione d’emergenza condivide con la pianificazione centralizzata una seconda condizione di contesto: la volontaria cooperazione di tutti i partecipanti al processo di piano e l’acquiescenza di un più o meno silenzioso e non coinvolto strato di gente comune. Non molto diversamente è concepito il rapporto fra cittadino e autorità pubblica delineato nel rapporto sul “metodo Augustus”. Infatti, l’obbligata partecipazione della popolazione alla sciagura
si associa prevalentemente a sensazioni di smarrimento e di impotenza. Pochi sono in grado di elaborare autonomamente strategie di risposta all’emergenza e la maggior parte si dibatte tra il rischio di un panico isterico ed irrazionale ed una ricerca ansiosa di aiuto, di riscontri e di punti certi di riferimento. Se la sua controparte istituzionale sarà sufficientemente autorevole e determinata, la maggior parte dei cittadini sarà disponibile ad abdicare alle proprie autonomie decisionali, a sottoporsi a privazioni e limitazioni, ad “ubbidire” alle direttive impartite (Galanti, 1997: 47).
 
Con nulla più che un semplice “comando” ovvero, nell’attività di protezione civile, con una semplice “ordinanza”, il piano di ricostruzione comincia a materializzarsi pietra su pietra.

3.       Non si uccide così anche una città?
 
Fino al 6 aprile scorso, nonostante la forsennata espansione del dopoguerra, L’Aquila continuava a essere un sistema urbano prezioso e delicato. La città aveva conservato molti elementi di qualità che la rendevano piacevole e vivibile. Nonostante la dilatazione della sua struttura, L’Aquila era rimasta facilmente accessibile (anche se numerose erano le critiche alla presunta debolezza dell’armatura infrastrutturale), preservava ancora un rapporto diretto fra città e campagna (anche il centro storico, grazie a un sistema di verde ambientale che lo cingeva a Est e a Sud, dialogava direttamente con lo spazio rurale) e poteva contare su un nucleo urbano centrale, formato dagli spazi e dalle funzioni urbane più pregevoli, che fungeva come vero e proprio magnete per le 99 frazioni del comune. Tutto ciò è stato cancellato non solo dal terremoto, ma ancora di più dai particolari connotati della ricostruzione che si distingue nettamente da tutte le precedenti esperienze.
Nell’Italia post-unitaria, una ventina di terremoti distruttivi, assieme a un elevato numero di altre catastrofi, hanno devastato molte aree soprattutto meridionali del Paese. Superata con grandi sofferenze l’emergenza, il percorso obbligato è stato sempre quello del ripristino, della ricostruzione: l’unico che consentisse un’opera di ritorno alla “normalità”, sebbene lunga, complessa e onerosa. E spesso le cose non sono andate bene, aggiungendo al dolore della popolazione per le perdite subite, la violenza delle promesse tradite.
Una consolidata esperienza, nel bene e nel male, che mentre non è servita a definire con solidità istituzionale criteri stabili e norme per governare la ricostruzione post-terremoto, ha tuttavia testimoniato con forza l’esistenza di pochi ma non negoziabili valori. Tra questi, sul piano socio-culturale, vi è sicuramente quello di una ricostruzione conservativa del territorio, in grado di preservare quel sentire più profondo e radicato che tiene assieme una popolazione e che, nonostante la potenzialità disgregatrice della catastrofe, può riuscire a conservarne l’identità. Vi è sempre stato, in tutti i terremoti del passato, qualcuno che ha proposto con piglio modernista l’abbandono del preesistente, che ha inteso cedere alla seduzione della ri-progettazione del territorio, della nuova edificazione altrove al posto della ri-costruzione.
Analogie che si rincorrono nella cronaca dei terremoti dell’ultimo trentennio del novecento. In una recente pubblicazione, Giovanni Pietro Nimis, parlando di “terre mobili”, ha fatto un’operazione certamente utile con il suo ragionamento sul valore delle esperienze del Belice, del Friuli, dell’Umbria e delle Marche, a confronto con i primi passi mossi nell’Abruzzo di questi giorni. Un contributo a un dibattito (mai aperto) su quanto oggi sta succedendo a L’Aquila distrutta dal terremoto e nel quale emergono fortissimi elementi di preoccupazione derivati, innanzitutto, dall’impossibilità di ricollocare, in questo originale contesto voluto dal governo, la persistenza, per metodo e per merito, di quei non negoziabili valori sopra richiamati.
Ovviamente, innovare sul terreno del metodo gestionale e sul merito tecnico di una ricostruzione non può essere aprioristicamente definita prassi negativa, a condizione che tale elaborazione sia giustificata da dati di acclarata competenza e sia discussa con un confronto democratico su scelte tanto complesse e di fortissimo impatto rispetto al destino di una popolazione e di una città capoluogo. Poiché di elaborazione non vi è traccia, tutta l’azione del governo, a L’Aquila, ruota attorno a una scelta contingente, metodologicamente non obbligata, dalle tende alle case, che ha assunto i contorni di una seconda emergenza ancora più critica della prima (la messa in sicurezza della popolazione). La soluzione adottata, o meglio imposta, appare come una singolare sintesi tra negazione dell’autodeterminazione e sfoggio di tecnicismo asettico, tale da configurare una semplificazione estrema della ricostruzione, deprivata di contenuti culturali e sociali. In tempi strettissimi, prima che il generale inverno trasformi l’affermazione del nuovo che avanza in una disfatta, si costruiscono alloggi per 17 mila persone in 20 new town sparpagliate attorno a L’Aquila, in aree scelte in tanta fretta da doverne restituire cinque (un quarto!) ai proprietari per inadeguatezza, dopo averle già espropriate.
Nelle piccolissime new town troveranno posto, secondo le previsioni del governo, 17 mila persone che rappresentano il 30% circa della popolazione residente nel capoluogo. In termini di pianificazione territoriale significa che una pari quantità di quella città, in un modo o nell’altro viene riproposta, altrove, con altri criteri, con altri standard, con altre tipologie, inaugurando di fatto una nuova disciplina che potremmo definire “urbanistica di emergenza”. Quale disegno di città futura è stato così convincente da far ritenere superfluo un passaggio, ormai considerato fisiologico in tutto il mondo, come quello degli alloggi temporanei, utili a guadagnare tempo per una buona ricostruzione come quella del Friuli o delle Marche e dell’Umbria? Che ne sarà del bellissimo centro storico la cui ricostruzione appare ormai a molti un miraggio?
Sulla base del Progetto C.A.S.E. è possibile costruire uno scenario della distribuzione insediativa prossima ventura. Dopo ogni sisma, le zone maggiormente colpite hanno subito ovviamente un temporaneo spopolamento. Gli interventi di questo strano post-terremoto sembrano però volere rendere permanente – o almeno duraturo – ciò che prima era temporaneo. Cosa significhi questa evoluzione nell’assetto della città è possibile evidenziare tramite uno scenario statistico-territoriale .
Prima del sisma, ben due terzi della popolazione del comune abitavano nel capoluogo (centro storico e zone urbane adiacenti), mentre solo un terzo era residente nelle frazioni e nei nuclei periferici. In seguito alla strategia centrifuga del Progetto C.A.S.E., la situazione si capovolge. La periferia diventa numericamente più rilevante del capoluogo, ospitando oltre la metà della popolazione residente. Il capoluogo perde un terzo degli abitanti, mentre il centro storico subisce un vero e proprio tracollo: una volta sgomberate le macerie e rese accessibili le case non danneggiate gravemente, solo uno su tre dei vecchi abitanti potrà tornare a casa.
Il tema del centro storico è forse l’aspetto più sensibile, il passaggio più critico di tutta la questione. In tutti i casi precedenti, pur non essendo mancata spesso la tentazione, ha prevalso la logica di ricostruire tutto “come e dove era”. Quale presunzione spinge oggi a ritenere che sia possibile rifiutare quel tipo di ricostruzione e puntare, invece, su una ventina di quartieri satellite di case “durevoli” che faranno dell’Aquila una città più piccola contornata da venti periferie?
In Italia ci sono 21 mila centri storici di cui due terzi in zone classificate sismiche. Dopo ognuno dei terremoti distruttivi che hanno raso al suolo chiese, monumenti, palazzi ed edifici di borghi interi, tutto è stato ricostruito. Viene da chiedersi cosa sarebbe oggi questo Paese se la logica prevalente lungo i secoli fosse stata invece quella di questo governo. Peggio ancora è pensare che quello oggi celebrato potesse diventare il modo consueto di risolvere le prossime inevitabili catastrofi distruttive. Quante new town sarebbero da costruire, se questo dovesse divenire “il metodo”? Statisticamente, in Italia si registra un terremoto distruttivo ogni otto anni, dodici terremoti e mezzo ogni secolo. Considerando il numero medio di centri urbani colpiti e inglobando nel computo le distruzioni in seguito ad alluvioni e frane, si possono calcolare un migliaio di new town al secolo. In due o trecento anni si può pensare ad un affascinante mutazione genetica di questo Paese.
È facile prevedere che il centro storico dell’Aquila, prima o poi, superata la crisi, sarà di nuovo al centro dell’attenzione. Con il tempo, senza fretta, si ricostruirà – dopo che si sarà rassegnato chi non sarà potuto rientrare. Non tutto verrà ricostruito, non per tutti, magari non per farci vivere la gente ma piuttosto per “dar vita” a una L’Aquila-land per turisti e fruitori di shopping, richiamati dalla possibilità di ammirare come era una città preziosa prima del terremoto, prima del miracolo tutto italiano delle new town.
Per la gente, per gli aquilani si preannuncia un saldo fortemente negativo. L’università non riavrà i suoi ventisettemilacinquecento iscritti, che chiedevano di frequentare L’Aquila con le stesse motivazioni che spingono gli studenti a Perugia o a Camerino. Il conservatorio si sposterà magari a Chieti, le sedi istituzionali un po’ qua e un po’ là. Il sistema complesso di relazioni, di interessi, di dinamiche culturali e imprenditoriali si riposizionerà, comunque. Lo farà tuttavia altrove e comunque con altre logiche, in assenza della spinta propulsiva a un’operazione tanto complessa come la ricostruzione conservativa. Il prezzo pagato sarà cioè la disgregazione sociale. Non succederà come in altre occasioni, quando gli ex cittadini, prima sistemati nelle tende e poi pazientemente alloggiati in alloggi provvisori, conservavano simbolicamente le chiavi delle loro case distrutte, appese fuori della tenda o della porta del prefabbricato. Promemoria augurale per un ritorno. Impegno non negoziabile per un ripristino vero, non solo edilizio, per cui battersi ogni anno a ogni finanziaria del governo per avere quello che una legge aveva promesso loro. Ma gli slogan erano diversi. In Friuli si diceva per l’appunto “come prima, dove prima”, si diceva “prima il lavoro, poi la casa, dopo le chiese”. Lassù, in Friuli, molti osservatori constatano che la ricostruzione è stata la scintilla del boom economico del Nordest di fine secolo. In Abruzzo la parola “lavoro” (e innanzi tutto quello connesso alla ricostruzione) deve essere ancora pronunciata.
Abbiamo preso in prestito, non certo casualmente, il titolo di un film  gratificato nel 1969 da un Oscar, per qualche considerazione su questo particolarissimo dopo-terremoto e, soprattutto, per descrivere come molto probabilmente andranno a finire le cose. Piacerebbe essere smentiti, ma tutto lascia presupporre che una forte azione di incentivazione al recupero integrale dei centri storici non sarà mai negli obiettivi del governo, almeno non di questo. Perché non ci sono i soldi; perché le chiarissime intenzioni si possono leggere fin dal primo decreto legge del governo che la ricostruzione, quella vera, non la prevedeva proprio; perché sembra che questo paradigma “dalle tende alle case” debba assurgere a esempio per il mondo intero.
Anche se non piacerà vivere nelle new town, la gente ci resterà. Prima o poi gli verrà proposto un baratto: ti prendi questa casa e rinunci a quella di prima (in questo senso, il decreto legge per il terremoto del 6 aprile, pochi giorni dopo l’evento, esprimeva chiaramente le intenzioni dell’esecutivo; chi voleva avrebbe potuto già allora accettare un baratto: lasciare l’Aquila per la nuova casa delle new town). Nel frattempo, il centro storico resterà abbandonato. Nemmeno puntellato. Gli edifici saranno sottoposti a una sorta di selezione naturale, anche oltre la scossa demolitrice. Sopravviveranno i migliori. D’altronde la ricostruzione è già impresa complicata e difficile quando c’è tutta l’attenzione sociale, la determinazione politica necessaria e, soprattutto, la pressione della gente per un ritorno a casa. Tutte mine disinnescate dal Progetto C.A.S.E. e da un inaspettato atteggiamento di rassegnazione della fiera popolazione aquilana.
L’Aquila “bella” si ripopolerà per enclaves determinate dagli interventi di chi potrà e dalle logiche speculative. Il resto cambierà destinazione d’uso, coerentemente con la diaspora delle principali funzioni amministrative e culturali. Difficilissima sarà anche la rincorsa al mantenimento degli standard della sua università che al di là della qualità dell’insegnamento, tutti i giorni viveva dello “struscio” dei ragazzi nel centro storico. Sarà un mondo diverso, L’Aquila si dilaterà, colmando gli spazi tra un centro vuoto di gente e di funzioni e le sue tante new town, saldandosi inevitabilmente con esse con le ben note modalità che caratterizzano le periferie “spontanee”, estranee a qualsiasi riflessione sull’assetto del territorio.
Quello del 6 aprile si propone, per l’entità del danno e per l’indubbia polarizzazione che esercita il capoluogo sul sistema socio-conomico, culturale e amministrativo, come il terremoto dell’Aquila e del suo centro storico. La scelta doveva essere, a maggior ragione, quella di impostare le strategie di ricostruzione a partire proprio dalle tante esigenze di ripristino e magari di sviluppo della città, esportandone modalità e criteri all’intero territorio colpito. Insomma il sistema si sarebbe dovuto governare a partire dal problema più difficile, la ridefinizione del ruolo dell’Aquila rispetto al suo territorio.
In questo terremoto l’ossessione a essere i più veloci a dare un ricovero definitivo, o quasi, alla gente, ha fatto ritenere che quell’obiettivo, l’abbandono delle tendopoli, fosse non già la fine dell’emergenza ma piuttosto il senso della ricostruzione. Il procrastinare indefinitamente l’apertura della riflessione su una città da ricostruire – che non può certo riassumersi in una spruzzata di case “messe dove si potevano mettere” – non solo non conduce alla soluzione del problema ma assume il significato di uno straordinario condizionamento rispetto a un progetto degno di questo nome, oggi, a sei mesi dall’evento, nemmeno abbozzato, ma a cui, prima o poi, si dovrà comunque porre mano.

4.       E l’urbanistica?
 
Come si è detto, nessuno ha verificato l’impatto dei nuovi quartieri sulla struttura urbana, né è stata valutata l’incidenza delle costruzioni sull’assetto territoriale complessivo. Già prima del 6 aprile, il consumo di suolo misurava nel comune dell’Aquila oltre 450 mq/abitante. In seguito agli interventi dell’emergenza, quasi tutti localizzati nel verde agricolo, l’occupazione di suolo è cresciuta di ulteriori 200 ettari. Ma al di là dei loro effetti sulla forma urbana, le nuove costruzioni costituiscono un’immane operazione di espulsione di abitanti: in un solo colpo, le aree centrali dell’Aquila perdono un terzo dei residenti, il centro storico addirittura due terzi dei propri abitanti.
Si tratta di uno sconvolgimento radicale della struttura fisica e sociale della città, messo in atto a mente fredda, senza un piano, senza un discorso capace di tenere insieme le molteplici voci. L’operazione si basa su un semplice progetto edilizio che, paradossalmente, può essere interpretato come un gigantesco abuso edilizio di necessità commesso da parte dello Stato: edifici realizzati in aperto contrasto con l’urbanistica che è la grande assente in questo post-terremoto. Ma con quali strumenti, se non con quelli della pianificazione, si possono governare i processi disgregativi del consumo di suolo e della gentrification?
Nella letteratura disciplinare il “disaster planning” è generalmente indicato come una delle funzioni rilevanti della pianificazione. Da sempre, terremoti, inondazioni, incendi sono responsabili della distruzione di parti rilevanti delle città in tutto il mondo. Anche se la tecnologia moderna permette di prevedere più facilmente le catastrofi e di gestire meglio la fase emergenziale, il numero crescente di disastri naturali e la portata globale di alcuni di essi (il tsunami in Asia 2004, Katrina a New Orleans 2005, i terremoti in Perù 2007, a Sichuan 2008 e, in ultimo, a Haiti 2010) dimostrano la vulnerabilità di numerose città anche molto grandi. Alle forze naturali si aggiungono, poi, le catastrofi di origine antropica: guerre, rivoluzioni o atti di terrorismo che possono essere ancora più devastanti dei disastri naturali.
È proprio il contesto di distruzione che richiama, con forza, le ragioni della pianificazione pubblica intesa come strumento per fornire i servizi sociali basilari, per ricostruire e proteggere le risorse e gli habitat umani. Infatti, da molti punti di vista, il post-terremoto può essere ritenuto un’occasione eccezionale per la pianificazione urbanistica. Nella ricostruzione fanno capolinea tutte le questioni proprie della pianificazione: il governo delle destinazioni d’uso del suolo, le strategie per lo sviluppo economico, l’azione in assenza di informazioni sufficienti, la valutazione fra necessità e opportunità; e, ancora, la pianificazione deve indirizzare le politiche locali, rafforzare lo spazio pubblico, attrarre investitori, individuare linee di finanziamento, eccetera. Dopo un disastro, la partecipazione cresce, l’interesse della collettività è altissimo, ma il tempo stringe. Inoltre, c’è una grande quantità di risorse aggiuntive da amministrare. Per farlo al meglio, la pianificazione urbanistica è chiamata a giocare un ruolo chiave – non così all’Aquila.
Ovviamente, la domanda centrale di ogni post-terremoto – e di quello dell’Aquila in particolare – riguarda il modo con il quale sia possibile gestire efficacemente la ricostruzione, rispondendo ai fabbisogni urgenti della casa e delle attività economiche e, contemporaneamente, ponendo in essere una strategia di riqualificazione degli insediamenti. Le due parole chiave sono “velocità” e “qualità”, due concetti che in urbanistica non necessariamente convergono. I tempi della pianificazione urbanistica sono, in genere, tempi lunghi. Anche se in alcuni casi lo sviluppo urbano è tumultuoso, in condizioni normali le città crescono in modo incrementale. I piani urbanistici hanno una durata di 5, 10 o più anni e prevedono una crescita governata nel medio periodo. Diversamente, in seguito a un emergenza, la pianificazione è chiamata a rispondere immediatamente per aiutare a far rivivere una città e per aiutare, in futuro a prevenire il ripetersi degli eventi tragici.
Nella ricostruzione, alle due esigenze – la velocità e la qualità – hanno sempre corrisposto due distinte fasi di intervento, ognuna caratterizzata da obiettivi propri, soggetti differenti e, in fin dei conti, da una concezione diversa della pianificazione. Alla protezione civile, che agisce con le modalità della pianificazione d’emergenza, è sempre spettata la gestione della primissima fase: il ricovero delle persone rimaste senza un tetto, il ripristino – anche solo provvisorio – delle infrastrutture danneggiate, la tutela degli insediamenti e dell’ambiente da ulteriori danni; viceversa, sono gli enti locali – regione, provincia e comuni – che, attraverso le funzioni di governo del territorio, promuovono la ricostruzione del proprio territorio, il suo assetto e il suo sviluppo tramite gli strumenti della pianificazione ordinaria.
È evidente che non esiste una distinzione netta fra le due fasi, quella dell’emergenza e quella della ricostruzione. Esiste piuttosto una prima fase in cui prevalgono le procedure di emergenza che progressivamente cedono il passo alla normalità, anche in seguito all’acquisizione di un ruolo rafforzato dei soggetti locali: enti, comitati, associazioni, eccetera.
Non è stato così all’Aquila. Per la prima volta in Italia, la pianificazione d’emergenza si è appropriata anche della pianificazione ordinaria; alla comunità locale non è stato permesso di svolgere alcun ruolo attivo nella ricostruzione, mentre con il Progetto C.A.S.E. si stava ipotecando pesantemente lo sviluppo urbano futuro. Il terremoto ha distrutto il capitale fisico della città; la protezione civile ha danneggiato quello sociale.

 

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La «resistibile ascesa» della Protezione Civile
di Teresa Crespellani

1.      Il Decreto Legge 30 dicembre 2009 n.195: la creazione della s.p.a. Protezione Civile.
 
Il disegno che scorre sotto traccia nel decreto legge 30 dicembre 2009 n.195  con cui viene istituita una società a capitale pubblico, denominata “Protezione Civile s.p.a.”, è netto, lineare, inequivocabile.
L’articolo 16 del testo originario recita che «la Societa’, che e’ posta sotto la  vigilanza  della  Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della protezione civile  ed opera secondo gli indirizzi strategici ed i programmi  stabiliti  dal Presidente del Consiglio dei  Ministri,  su  proposta  del  Capo  del Dipartimento nazionale della protezione  civile,  ha  ad  oggetto  lo svolgimento delle funzioni strumentali per il medesimo  Dipartimento». 
 
 
Che cosa debba intendersi per “funzioni strumentali” è specificato di seguito, e cioè: progetti, contratti, direzione dei lavori, ordinazioni, consulenze, assunzioni, forniture, vigilanza, controlli,  centri funzionali, risorse tecnologiche, flotta aerea, immobili. In nome «dell’economicità e tempestività degli interventi» le funzioni strumentali saranno gestite direttamente dalla società che risponderà alla Presidenza del Consiglio e al Capo del Dipartimento della Protezione Civile.
Il Capo del Dipartimento della Protezione Civile  ha presentato l’operazione come una naturale tappa evolutiva dello straordinario processo di crescita del nostro paese promosso dal governo Berlusconi ma l’impatto che il decreto legge ha sulla nostra democrazia è tale da meritare una seria riflessione.
Non è infatti possibile tacere dinanzi all’affondamento di un altro dei pilastri portanti del nostro sistema democratico, per cui la sicurezza del cittadino, per costituzione affidata al Parlamento, alle istituzioni dello Stato, alle Regioni e agli Enti locali che devono garantire trasparenza e competenza, viene devoluta a una struttura che opererà con modalità organizzative e funzionali proprie di un soggetto di diritto privato.
Né si può stare in silenzio di fronte al fatto che il Parlamento e le Regioni non siano stati coinvolti preventivamente, e non sotto la coazione di un decreto legge, in questo riassetto di straordinarie proporzioni della Protezione Civile, deciso semi-segretamente tra Natale e Capodanno. Tenuto conto che il sistema di protezione civile del nostro paese si fonda sulla collaborazione tra i vari livelli di governo, come potranno, le Regioni e le autonomie locali, nello svolgimento delle loro funzioni, rapportarsi a una società per azioni? E inoltre, non è questo decreto un chiaro «segnale della volontà di procedere, negli appalti pubblici, con procedure straordinarie ed emergenziali in deroga alle leggi ordinarie» ?
 E’ evidente che questo decreto non è solo un ulteriore oltraggio al Parlamento, alle Regioni, alle autonomie locali e ai cittadini italiani. È un atto che si innesta in quel processo di appropriazione dei beni pubblici, ormai sempre più sotto i riflettori. La portata del DL 30 dicembre 2009 n. 195, va perciò ben oltre il suo oggetto specifico.
Ma che cosa dire, quando la gravità dell’operazione è tale da togliere la parola?
 
2. Un’ascesa progettata
 
Ha pienamente ragione il Capo del Dipartimento della Protezione Civile quando dice che il decreto legge è il frutto della logica evoluzione di un progetto partito da lontano.
 È  un’affermazione assolutamente vera, perché si tratta, infatti,  di un “Progetto” espansionistico, studiato e portato avanti dal Capo del Dipartimento in piena concordanza di intenti con il Capo del governo,  almeno fin dal 2001, come del resto ampiamente dimostrano, oltre che il Decreto Legge  7 settembre 2001, n. 343 ,  l’articolo di Roberto De Marco in questo numero di Democrazia e Diritto, e due articoli, a firma di chi scrive, pubblicati su questa rivista sul tema del nuovo modello di difesa dai terremoti e sulle norme tecniche del governo Berlusconi già nel 2003 e nel 2005 .
Un Progetto che, in termini sintetici, si può definire di creazione di una leadership tecnocratica del paese da parte della Protezione Civile  e su cui gli ultimi eventi catastrofici e la vicenda dei rifiuti a Napoli hanno gettato un fascio di luce che meglio ne ha delineato le forme. 
Scrive il filosofo Remo Bodei  ”Quando manca il pane, la fame di miti aumenta”. E poiché nel nostro paese le catastrofi non mancano, stabilendo con i cittadini un rapporto ‘fideistico’, fondato cioè sulla fiducia e sul carisma personale, non è stato difficile trovare un sistema di dispositivi tecnici e giuridici per gestire il ricco mondo di “funzioni strumentali” che gravita intorno alla Protezione Civile e alla Presidenza del Consiglio. Un Capo della Protezione Civile, capace di mantenere la rotta nel generale disorientamento, onnipresente, agile nel corpo e graniticamente fermo e deciso nello spirito, che sa dimostrare di essere all’altezza del proprio compito, che osa l’impossibile, che mostra di saper innescare prontamente dopo una catastrofe processi di modernizzazione (come a L’Aquila con il Progetto C.A.S.E., verosimilmente già confezionato prima ancora che il terremoto avvenisse), e per giunta dotato di cuore, è la migliore garanzia, per governare un paese in ottica populistica. Quando c’è un ‘garante’, tutto può diventare sostanzialmente lecito. Come riporta Eleonora Martini su il Manifesto del 16 gennaio u.s., Berlusconi pochi giorni dopo la scossa del 6 aprile 2009 non a caso disse la frase: “Per governare questo paese ho bisogno dei poteri della Protezione Civile”.
Un Progetto, quindi, come anche dichiarato con parole tanto sincere quanto non neutrali dal Capo del Dipartimento della Protezione Civile, fortemente sostenuto dal Presidente del Consiglio e dal suo governo  . Ma anche sorretto, e  talora inspirato, da tecnici ‘esperti’, legati al Dipartimento della Protezione Civile, capaci di declinare con coerenza in termini di tecnologia il Progetto della Protezione Civile, perché, come ha detto  il Capo del Dipartimento al TG2 del 20 gennaio 2010 «il successo della Protezione Civile è nella sua capacità di coniugare la tecnologia con la mente e il cuore», aggiungendo anche: «Siamo il primo paese al mondo in grado di valorizzare le persone accanto alla tecnica»
Un Progetto in cui i terremoti hanno avuto un ruolo determinante, definitivamente benedetto e consacrato dall’esperienza aquilana e a cui solo alcuni maestri del sospetto hanno  avuto il coraggio di muovere critiche .
 
3. Un’avanzata trionfale fra tappe non sempre gloriose
 
Si fa davvero fatica a sgomitolare la storia di questi ultimi 10 anni di Protezione Civile. troppi i fili, troppi gli annunci, troppi i settori coinvolti (“grandi eventi”, rifiuti, catastrofi naturali, siti archeologici, restauri, ecc.) ma anche, ahimè, troppi i ‘fatti’.
 Particolarmente rivelatori, per l’importante ruolo che hanno svolto nell’avanzata della Protezione Civile, sono alcuni ‘fatti’ in materia sismica, che, in contesti più maturi, verrebbero definiti ‘insuccessi’ ma che, straordinariamente, nel nostro paese, sono stati completamente scordati e addirittura sono diventati motivo di merito.
Su questo giova soffermarsi in particolare, ricordando gli eventi principali.
 
1. La vicenda delle norme sismiche e della riclassificazione sismica del paese. Nessuno, né nella stampa né nei tanti discorsi televisivi del dopo-terremoto del 6 aprile 2009, ha menzionato il malessere degli ultimi sette anni provocato nel mondo professionale e imprenditoriale dal varo a sorpresa, nel marzo 2003, della normativa  sismica del governo Berlusconi, scritta in un solo mese ed emanata per via di ordinanza di Protezione Civile (Ordinanza 3274 ) saltando tutte le procedure previste dalle leggi quadro e in opposizione alla «legge Bassanini» , con ciò scatenando conflitti istituzionali con le Regioni e con il Ministero delle Infrastrutture esautorati delle loro competenze, e ignorando completamente i ruoli delle istituzioni scientifiche previsti per legge (CNR)  e degli ordini professionali nell’emanazione di nuove norme . Ma, soprattutto, fingendo di non sapere che, laddove rispettate, le norme sismiche allora vigenti (D.M. 16.1.1996), erano del tutto efficaci e funzionanti, come del resto anche il terremoto aquilano ha pienamente dimostrato .
Nessuno ricorda più che la normativa dell’Ordinanza 3274 fu scritta alla fine del 2002 dagli stessi tecnici di fiducia del Capo del Dipartimento della Protezione Civile che nel 2009 hanno progettato il piano C.A.S.E. e che abbondava di errori (a una prima scremata ne furono trovati 122), ma che, errori compresi,  doveva applicarsi da subito alle “opere strategiche”. Perciò fu seguita da altre cinque ordinanze (Ordinanze N. 3316, 3333, 3379, 3431, 3452) con ordini e contrordini continui.
Nessuno ha il coraggio di ricordare che tale normativa, superestesa (250 pagine di norme cogenti) e indecifrabile, stravolgeva le pratiche professionali correnti, rendendone, di fatto, impossibile l’applicazione, e che, inoltre, per le difficoltà dei funzionari dell’amministrazione a interpretarne tutti i contenuti, faceva anche saltare i sistemi di controllo. A latere della normativa vennero perciò lanciate, con piglio aziendale, altre iniziative, tra cui corsi di formazione per professionisti, funzionari e operatori nel settore sismico, con elevati costi per le amministrazioni e i professionisti stessi. Per una strana ironia della sorte, fu proprio a L’Aquila che il 9 maggio del 2003, chiamando a raccolta enti territoriali, ordini professionali, mondo accademico, singoli professionisti, la Protezione Civile e i suoi tecnici esperti dettero inizio all’operazione di ‘vendita’ delle disposizioni normative a cui fu apposta l’etichetta “Un’ordinanza per un paese più civile”.
 Nessuno rammenta che le proroghe della precedente normativa del 1996 furono richieste a gran voce dagli ordini professionali preoccupati del caos che si era venuto a creare in seguito all’Ordinanza 3274,  e che le nuove Norme Tecniche per le Costruzioni (D.M. 14.1.2008), di obbligatoria applicazione dal 1 luglio 2009, sono state un faticosissimo risultato del lavoro della Commissione istituita presso il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici nonché  delle Regioni e degli ordini professionali, per riportare in binari più accettabili, sia procedurali che tecnici, la difficile eredità lasciata dall’Ordinanza n. 3274 e da quelle successive. Un percorso che non poteva essere intrapreso e condotto a termine senza successive proroghe  delle vecchie norme (D.M. 16. 1.1996), unico riferimento solido e ben collaudato in un mondo normativo rimasto per anni allo stato liquido. Ma non si può non sottolineare che anche le nuove norme (peraltro da sperimentare) non sono ancora pienamente soddisfacenti perché, pur rimuovendone gli errori, in realtà hanno conservato l’impianto dell’Ordinanza 3274, che rende molto più difficile il controllo dei progetti e le operazioni di vigilanza delle costruzioni in corso d’opera  .
E come non ricordare l’affronto alle Regioni per l’abuso illegittimo, contenuto nell’Ordinanza 3274, con cui si procedeva in modo repentino alla riclassificazione sismica e alla «zonazione d’ufficio» del territorio nazionale, non di spettanza statale bensì regionale secondo il d.lgs n. 112/1998? Un problema, quello della riclassificazione e della zonazione sismica del paese,  dalle tante ricadute sociali ed economiche, responsabilmente e saggiamente risolto dal d.lgs n. 112/1998. Nella classificazione sismica occorre infatti ben  bilanciare da un lato l’esigenza dello Stato di garantire, almeno tendenzialmente, lo stesso livello di protezione sismica a tutti i cittadini con idonei e condivisi “criteri generali”, ma anche, dall’altro, di tenere nel debito conto la grande varietà di risposte all’azione dei terremoti delle varie regioni italiane, risposte strettamente legate, come ormai scientificamente comprovato, alle diverse condizioni di pericolosità sismica, alle caratteristiche geomorfologiche, geotecniche, paesistiche, architettoniche, urbanistiche, storiche e sociali delle differenti zone del paese. Un problema sapientemente trattato e calibrato dal d.lgs n. 112/1998, ma centralisticamente e autoritariamente deciso per via d’ordinanza dalla Protezione Civile.
 
2. La creazione dei centri di ricerca sismica della Protezione Civile e il piano C.A.S.E.

 Ma, soprattutto, è sorprendente che nessuno ricordi che l’Ordinanza 3274 fu un pretesto per concentrare poteri e risorse sul Dipartimento della Protezione Civile.
Con quel provvedimento furono creati, infatti, stravolgendo gli equilibri tra le sedi della ricerca sul rischio sismico (precedentemente affidata a istituti del CNR, alle Università, e ad altri istituti di ricerca del rischio sismico, lasciati poi a secco di fondi da quest’operazione, e all’INGV), un nuovo ente di ricerca (Eucentre) e  un consorzio di laboratori scientifici (ReLuis), di cui il Dipartimento della Protezione Civile è finanziatore e ispiratore.
Con questa operazione, datata 2003, il Capo del Dipartimento della Protezione Civile si è impossessato così anche della ‘ricerca scientifica avanzata’ in materia sismica, facendo convogliare in questa direzione la quasi totalità dei fondi a disposizione per la ricerca sui terremoti in Italia.
È in nome di questo atto che si è potuto anche appropriare della ‘ricostruzione’ de L’Aquila e ha potuto provvedere – come recita l’Articolo 2, comma 1, del Decreto Abruzzo  – «in termini di somma urgenza alla progettazione e realizzazione (…) di moduli abitativi destinati  ad una durevole utilizzazione, nonché delle connesse opere di urbanizzazione e servizi (…)»  «anche in deroga alle vigenti previsioni urbanistiche». Ha cioè potuto dare avvio con estrema velocità (essendo presumibilmente i progetti già belli e pronti indipendentemente dalla localizzazione del sisma) a quell’operazione che è sotto gli occhi di tutti e che è la vera icona di questa avanzata inarrestabile della Protezione Civile verso il governo segreto del paese: il Progetto C.A.S.E.
Il Progetto C.A.S.E. prima di essere un progetto materiale è, infatti, un progetto simbolo, un modello ideale, funzionale agli assunti teorici del Capo della Protezione Civile (e del Governo), capace di rafforzare il ‘legame personale’, di manifestare la potenza tecnologica della Protezione Civile (“il cantiere più grande del mondo”), e, soprattutto, di materializzare la sua “capacità di coniugare il cuore e la mente alla tecnologia”. Un progetto, ma anche un prodotto, da vendere ed esportare , che porta la firma della Protezione Civile e del governo Berlusconi.  Poco importa che, nonostante gli avveniristici isolatori, queste case durevoli siano impersonali ed anonime, che abbiano trasformato il territorio de L’Aquila in un aggregato di 20 periferie  e, come direbbe Renzo Piano, in un “deserto affettivo”. Poco importa che abbiano sconvolto, accompagnate dallo slogan “dalle tende alle case”, una sapiente modalità di ricostruzione articolata (come si dirà dopo) in tre fasi, graduale e  socialmente valida e consolidata in tutto il mondo, se cambierà i connotati identitari e il volto anche fisico del territorio. Gli obiettivi di creazione di una leadership tecnologica sono stati raggiunti e il decreto legge n.195/2009 ne è l’ultimo sigillo.
 
3. Il mancato allarme  a L’Aquila.

È ormai sempre più evidente che il mancato allarme del terremoto del 6 Aprile 2009 sia stato quanto meno un ‘errore tecnico’. Oltre alle denunce , cominciano ad esserci anche dimostrazioni scientifiche sull’entità del rischio che si sarebbe potuto correre nel caso in cui si fosse data l’allerta senza che poi si verificasse un evento sismico che lo giustificasse. In un recente articolo , Grandori e Guagenti, esperti sismici italiani di fama internazionale, hanno messo in evidenza che i rischi di ‘allerta falso’ (allarme non seguito da terremoto), di ‘allerta mancato’ (terremoto non preceduto da allerta)  e di ‘allerta con successo’ (allerta seguita da terremoto) sono valutabili in termini probabilistici sulla base del numero dei segnali che possono considerarsi ‘precursori’, dimostrando matematicamente che tali rischi assumono valori molto diversi in relazione al fatto che i precursori siano uno o più di uno. In particolare passando da un precursore a due precursori tra loro indipendenti la possibilità che l’allarme possa essere seguito da un terremoto distruttivo aumenta di 33.5 volte e in quest’ultimo caso è molto alta (0.67). Nel caso dell’Aquila, non è ipotizzabile che i precursori indipendenti fossero almeno due? È, inoltre, da sottolineare che, nel caso specifico, il  costo sociale di un ‘allerta falso’ era praticamente zero, visto che la popolazione si era già autoallertata.
Dagli esperti della Commissione Grandi Rischi  ci saremmo aspettati valutazioni più scientifiche e più fondate di quelle affrettate e rassicuranti riportate dai verbali della riunione del 31 marzo 2009 . Nel testo base per la ricostruzione della sismicità del nostro paese che è il volume I terremoti d’Italia di M. Baratta pubblicato nel 1901, sono descritti i parossismi che dal 1315 in poi hanno preceduto i terremoti aquilani. Si legge che i grandi terremoti aquilani sono stati in genere preceduti da molte scosse, anche se talora qualcuno è giunto senza preavviso.  Si legge inoltre che: «in occasione dei grandi terremoti umbro-abruzzesi del 1703 Aquila ebbe a soffrire pochi danni per la prima scossa (14 gennaio), maggiori per la seconda (16 gennaio), e grandissimi per la terza (2 febbraio), che distrusse quasi completamente la città  causando oltre 2500 vittime e che mise a soqquadro la regione circostante». In un paese normale, i commissari esperti si sarebbero rinfrescati la memoria prima di andare alla riunione, avrebbero effettuato dei sopralluoghi, avrebbero valutato i rischi connessi alle diverse opzioni, indicato ai cittadini nelle cui abitazioni si erano manifestate le lesioni di lasciare la casa, e, infine, avrebbero ricordato alla popolazione le principali misure da prendere in caso di scosse di intensità più elevata e avrebbero dato disposizioni sui luoghi di raccolta, sulle modalità di evacuazione, ecc. O, in caso di inadempienza, si sarebbero dimessi a terremoto avvenuto. 
Nel paese dell’oblio, invece, tutto si tiene, perché la Commissione Grandi Rischi è un organo della Protezione Civile, gli esperti sismici della Commissione Grandi Rischi, che hanno rincuorato la popolazione prima del terremoto, sono gli stessi che hanno scritto in tutta fretta le norme antisismiche varate illegalmente dalla Protezione Civile nel 2003, sono gli stessi che, gestendo i laboratori finanziati dalla Protezione Civile, hanno deciso di sperimentare le tecniche innovative di isolamento ancora poco usate nel nostro paese, e sono gli stessi che hanno deciso, sbrigativamente e senza un piano urbanistico, del futuro del territorio aquilano, del suo capoluogo, forse della sua università (a chi andranno le C.A.S.E.?), e che, domani chissà, che cosa decideranno per il nostro paese.
 
4. La cooperazione internazionale in materia sismica.

Un piccolissimo esempio, ma significativo, in tale materia è oggi suggerito dalla visione dei morti e delle rovine di Haiti e dalla notizia della visita del Capo del Dipartimento della Protezione Civile italiana per “mettere ordine nel caos degli aiuti internazionali”(come ha dichiarato il Capo del governo).
Merita ricordare che, tra il 2002 e il 2003, a nome dell’Italia alcuni professionisti hanno  fornito ai paesi caraibici, Haiti compresa, le stesse norme sismiche che, con un procedimento di copia e incolla, sono state poi riutilizzate nell’Ordinanza 3274 , e che, come visto, tanto malessere hanno qui provocato. Fu, infatti, nell’ambito di un progetto di cooperazione internazionale, finanziato dall’Italia per i 150/187esimi, che nel maggio 2002 venne dato incarico ad alcuni degli esperti italiani che hanno elaborato gli allegati tecnici dell’Ordinanza 3274, con i fondi della cooperazione internazionale (rimasti quindi in Italia!), di redigere delle normative sismiche ‘modello’ (denominate appunto ‘codice modello’) di riferimento per le normative antisismiche nazionali di quei Paesi. A quanto oggi risulta tale lavoro fu anche inutile perché il codice non è stato adottato.
Il ricordo di tale fatto, unito alle immagini sconvolgenti che giungono da Haiti, fa sorgere una domanda: che senso ha fornire a paesi in via di sviluppo normative sismiche complesse visto che le abitazioni sono in larghissima parte autocostruite? Non sarebbe stato più utile, nell’ambito di una cooperazione internazionale, studiare, come ha fatto per esempio la Francia per le sue ex-colonie, una normativa sismica molto semplice con i requisiti minimi per la costruzione antisismica di case individuali?
Per fare avanzare il paese e salvare qualche vita in più in occasione di forti terremoti (perché questo è il vero senso di una cooperazione internazionale) non sarebbe stato meglio inviare sul posto una cooperativa di semplici muratori opportunamente addestrati ad insegnare alla povera gente ad adottare dei criteri costruttivi antisismici minimi? Non sarebbe da sorprendersi se oltre alla norme sismiche l’Italia ‘vendesse’ ad Haiti le C.A.S.E. sperimentate a L’Aquila (ma i cui isolatori sono ancora da collaudare)  .
 
5. L’ inversione di un modello
 
Ma perché rievocare queste vicende, molte delle quali sembrano appartenere ad un passato ormai lontano? La ragione è semplice. Per capire e, – se possibile-, contrapporre antidoti.
Serve, per esempio, a capire che il momento inaugurale dell’avanzata gloriosa del Capo del Dipartimento della Protezione Civile si colloca molto più indietro nel tempo, e che il DL n.195/2009 è una delle tante tappe (forse la più decisiva) di un itinerario di esternalizzazione e appropriazione dei beni pubblici.
Serve a capire che il campo della difesa dai terremoti (un tempo considerato settore specialistico e di importanza secondaria rispetto ad altri problemi quali la giustizia o la salute ma oggi emerso tragicamente e visibilmente in primo piano) ha avuto un ruolo di prim’ordine nella costruzione della leadership  tecnocratica della Protezione Civile.
Le vicende elencate sono sintomatiche dei nuovi terreni di conquista che la Protezione Civile è andata negli anni occupando. E sono anche indicative del cambio di segno nella strategia di approccio al problema sismico operata dal governo. Un cambio di segno che ha azzerato trent’anni di un faticoso cammino compiuto, a partire dal terremoto del Friuli, da centinaia di ricercatori italiani, studiosi, tecnici, industriali, amministratori, politici, forze dell’ordine, insegnanti, educatori, che hanno affiancato nella difficile risalita le popolazioni colpite dai terremoti, per costruire un modello di prevenzione e ricostruzione a misura della realtà italiana . Un modello che ha dato frutti positivi anche nella ricostruzione dell’Umbria e Marche dopo il terremoto del 1997, come mostrano anche gli stessi documenti legislativi  , il cui impianto e i cui contenuti normativi sono stati invece totalmente ignorati nel caso aquilano.
In termini molto sintetici, le linee maestre di tale modello  erano:
–        la salvaguardia della memoria storica (lo slogan “dov’era, com’era’ rende bene il concetto);
–        il pieno coinvolgimento nelle scelte post-terremoto degli enti territoriali e della popolazione interessata,  a cui lo Stato affida i fondi per la prevenzione e la ricostruzione;
–        il rispetto del territorio, inteso in senso ampio come ambiente fisico ma anche come complesso di monumenti, edifici, industrie, attività artigianali, paesaggio.
Un modello basato su un confronto tecnico-scientifico dialettico multipolare (CNR, Università, istituti specializzati, enti territoriali,  ecc.), ma  anche fondato sul legame sociale, sul rispetto del volto fisico dei luoghi e della memoria, nella ferma convinzione che un’autentica prevenzione e una ricostruzione realmente innovativa sul piano della sicurezza sono possibili solo nella misura in cui la difesa dai terremoti si fa quotidianità e cultura diffusa,  e ogni individuo (esperti, amministrazioni pubbliche, professionisti, imprenditori, fino al maresciallo dei carabinieri e alla maestra elementare) si responsabilizza e collabora a costruire e osservare regole condivise.
 
Al contrario, il nuovo modello di difesa dai terremoti,  già palese nelle sue linee fondanti nelle prime parole del Presidente del Consiglio dopo il terremoto di San Giuliano di Puglia del 2002, si regge, almeno per quanto riguarda la ricostruzione post-sisma,  su altri capisaldi:
–        precedenza alle nuove costruzioni in nome della “modernizzazione”;
–        gestione centralizzata (ma utilizzando soprattutto fondi privati quali donazioni, SMS, lotto, ecc.) e  deresponsabilizzazione degli individui (“la Protezione Civile provvederà alla costruzione di case durevoli”)
–        abolizione di tutti quei lacci territoriali (piani urbanistici, paesaggistici, di microzonazione sismica)  che possono porre ostacoli nel perseguimento degli altri due (“le case verranno costruite…in deroga ai piani urbanistici e paesistici”).
 
Proposto a San Giuliano di Puglia dal Presidente del Consiglio, il modello è stato subito tradotto in prassi dal Capo del Dipartimento della Protezione Civile,  dilatando il campo d’azione di quest’ultima e usando, come si è visto, da un lato la procedura di ordinanza  come grimaldello per appropriarsi di funzioni istituzionalmente spettanti ad altri ministeri  o alle Regioni, e dall’altro esercitando “le funzioni strumentali” in modo da potenziare ‘il mito’ attraverso i meccanismi di formazione e controllo del consenso.
Chi ha avuto la sorte di seguire da vicino la lunga stagione della difesa dai terremoti in Italia non può che cogliere nel nuovo modello di difesa sismica, sotto le apparenze di modernizzazione e innovazione tecnologica, il vecchio modello centralista e autoritario del post- terremoto del Belice, da cui ci si era liberati con un trentennale sforzo collettivo.
 Un’oscillazione del pendolo della storia che preoccupa quanti auspicano la formazione di un’autentica cultura della prevenzione sismica, intesa come componente ordinaria della vita.
 
 
6. Gli incerti confini di alcune funzioni della Protezione Civile
 
Ma andando al di là della contrapposizione tra modelli, su quali aspetti legislativi la Protezione Civile ha potuto giustificare la sua scalata espansionistica? Che cosa deve intendersi per previsione e per prevenzione? Che cosa per emergenza e ricostruzione? Quando finisce la prima e inizia la seconda?
La legge fondativa (Legge 24 febbraio 1992, n. 225) specifica che «sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso  delle popolazioni sinistrate ed ogni altra attività necessaria ed indifferibile diretta a superare gli eventi di cui art. 2 ». La legge definisce , quindi, che cosa debba intendersi per previsione, prevenzione, soccorso, superamento dell’emergenza, e aggiunge, al comma 6, che «le attività di protezione civile devono armonizzarsi, in quanto compatibili con le necessità imposte dalle emergenze, con i programmi di tutela e risanamento del territorio».
Malgrado queste norme lasciassero  spazi all’interpretazione, non fu però  difficile, sulla base della prassi consolidatasi con i terremoti del Friuli e dell’Irpinia,  e del dibattito apertosi in sedi politiche e tecnico-scientiche (Università, GNDT, IRRS, ecc.), dare una precisa collocazione spazio-temporale alle diverse operazioni,  anche in accordo agli sviluppi legislativi successivi, quali il D.Lg. 31.3.1998, n.112 .
In particolare, si concordò che ai fini della identificazione delle funzioni di spettanza della Protezione Civile:
–          la previsione è da intendersi come attività finalizzata alla identificazione degli scenari di danno e alla «pianificazione del disastro»;
–          la prevenzione è da intendersi come insieme di attività, da condursi d’intesa con le Regioni e gli Enti locali interessati, finalizzate allo sviluppo di una coscienza sismica diffusa (campagne di educazione della popolazione, esercitazioni, promozione di studi sulla previsione e prevenzione dei rischi finalizzati agli interventi sul territorio), alla  predisposizione di piani di emergenza in caso di eventi calamitosi,  e, infine, all’attuazione di  interventi di emergenza per evitare situazioni di pericolo (tra i quali rientra l’allarme pre-evento) e per favorire il ritorno a condizioni di normalità.
Anche sulla base di una precedente prassi internazionale e nazionale  fu, inoltre, chiaro che:
–        l’emergenza finisce nel momento in cui finisce l’assistenza collettiva alla cittadinanza colpita ed è stato dato un ricovero provvisorio ‘caldo e sicuro’;
–        la ricostruzione, intesa come lungo processo di recupero (recovery) per riportare la situazione a livelli di sicurezza maggiori di quelli  anteriori al disastro ha inizio già nella fase dell’emergenza (in questa fase dovrebbero essere chiamati urbanisti, esperti di microzonazione sismica, pianificatori per aggiornare i piani urbanistici e paesistici esistenti ) e comprende essenzialmente due fasi: una fase di ripristino (dei servizi primari, delle abitazioni e delle strutture commerciali e produttive riparabili, sgombero delle macerie) e una di ricostruzione vera e propria che termina con il completo reinserimento della popolazione nelle abitazioni e la ripresa delle ordinarie attività, sociali e produttive.
 
In questo quadro il Servizio Sismico Nazionale (un efficiente servizio tecnico cancellato nel 2001 dal governo Berlusconi) elaborava scenari di danno attraverso i quali venivano individuate le maggiori criticità del paese e pianificata, in modo “evoluto”, l’emergenza, esercitando un ruolo di trasferimento delle conoscenze tecnico-scientifiche dagli enti di ricerca avanzata (CNR, Università ed altri istituti specializzati) alla Protezione Civile per gli interventi sul territorio.
Inoltre, sempre nella linea di valorizzare le amministrazioni locali, il giorno dopo il disastro il Presidente della Regione veniva in genere nominato Commissario delegato .
Con il citato decreto legge  343/2001 emanato del governo Berlusconi, le politiche di Protezione Civile cambiano struttura e titolarità: «il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero il Ministro dell’Interno da lui delegato, determina le politiche di protezione civile». Con questa legge, che, nonostante alcuni richiami legislativi («salvo quanto previsto dal d.l. 31 marzo 1998, n.112 »), azzera il passato e amplia indefinitamente i poteri della protezione civile inclusi grandi eventi , ha inizio il grande Progetto che vede uniti in unico abbraccio la Presidenza del Consiglio e la Protezione Civile.
Oltre a stravolgere ruoli e funzioni, la legge del 2001 distorce lessico e sostanza dei termini previsione, prevenzione, emergenza e ricostruzione. Come l’esperienza aquilana insegna, non solo la Protezione Civile finanzia laboratori di ricerca avanzata che producono studi e progetti avulsi dal territorio (come il progetto C.A.S.E. indica), ma trasforma l’azione preventiva in “rassicurazione” della popolazione, stabilisce arbitrariamente i tempi dell’emergenza per potere ricorrere a strumenti legislativi eccezionali, si appropria della ricostruzione in deroga ai piani urbanistici e paesistici, trasformando una antica e preziosa città in un aggregato di anonimi quartieri dormitorio. E ora, infine, si dota di una società per azioni, per potere più liberamente derogare alle leggi ordinarie. «Un general contractor di stato che ci fa tornare ai tempi dello stato costruttore» è stato giustamente commentato  .
 
7. Per concludere
 
Per quanto terribile sia il senso di straniamento che si prova di fronte alle travagliate vicende della Protezione Civile degli ultimi anni, per fortuna nessun progetto autoritario raggiunge per intero i suoi obiettivi.
Nei confronti del Decreto Legge del 30 dicembre 2009, n. 195, qualche voce comincia a levarsi . Ci si dovrebbe ora aspettare che un blocco, fermo e deciso, alla “Protezione Civile s.p.a.” venisse dalle Regioni, dalle autonomie locali e dagli enti territoriali, non solo perché da questa operazione vengono mortificati, ma soprattutto per la ragione che, nella attuale situazione governativa del paese, si corre il rischio concreto che, attraverso iniziative sconosciute (trattative private, localizzazione di opere strategiche, convenzioni e contratti con soggetti talora discutibili se non sospetti, ecc.), si possa distruggere la storia e la geografia del territorio.
Contrariamente alle dichiarazioni trionfalistiche, anche la distorta esperienza di “ricostruzione” avviata all’Aquila inizia a mostrare i suoi piedi d’argilla , così che c’è da sperare che gli effetti della  marginalizzazione delle Regioni , della umiliazione degli enti locali,  della deresponsalizzazione degli individui, degli alti costi delle C.A.S.E. finiscano prima o poi per avere un prezzo politico.
La disinvoltura con cui il Capo del Dipartimento della Protezione Civile e il Capo del governo stanno smontando pezzo a pezzo l’impalcatura della Protezione Civile e la storia del nostro paese è inaccettabile e deve trovare un freno. E’ difficile capire da dove cominciare. Ma certamente le piste da tentare ci sono. In questo contesto il silenzio è davvero colpevole.
 
 

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