Priorità costituzionali e controllo sulla destinazione delle risorse *

 di Lorenza Carlassare   4 GIUGNO 2013

(da Costituzionalismo.it)
Professore emerito di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Padova
 
Abstract
Lo scritto si interroga su quali debbano essere le priorità di spesa nella distribuzione delle risorse pubbliche. In tempi di protratta crisi economica e di continuate politiche dei tagli, l’unico punto di riferimento certo è offerto dalla Costituzione, che deve continuare a orientare le scelte pubbliche, nonostante il carattere incontrovertibile che da più parti è assegnato ai precetti della scienza economica. Gli attori politici e gli enti di cui la Repubblica si compone debbono, pertanto, distinguere tra destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite e destinazioni vietate, assumendo a parametro della distinzione il principio di eguaglianza sostanziale, di cui all’art. 3, secondo comma, nonché il valore della persona e della sua dignità. Alla luce di tali indicazioni tornano, pertanto, al centro dell’attenzione i diritti sociali – e in particolare il diritto al lavoro e il diritto all’istruzione – e il monito di Manlio Mazziotti sul legame tra garanzia delle condizioni minime economiche e sociali ed effettivo godimento dei diritti civili e politici. In quest’ottica deve, dunque, leggersi la questione della copertura finanziaria delle sentenze della Corte costituzionale, assumendo la ragionevolezza non come mera ‘coerenza’ a livello legislativo, ma in primo luogo come coerenza ai principi costituzionali.

 Sommario: 1. – Le domande sociali, la questione delle risorse, le priorità costituzionali. 2. – Le chiare indicazioni del testo costituzionale. 3. – L’insufficienza degli interlocutori politici nella trasformazione dei partiti. 4. – La Corte costituzionale e il controllo sulla destinazione delle risorse. 5. – Segue: distinguendo fra ’sentenze che costano’.  6. – Il giudizio di ragionevolezza. 7. – Segue: la coerenza ai principi.

1. – Le domande sociali, la questione delle risorse, le priorità costituzionali. E’ una fase storica di grandi interrogativi quella che stiamo vivendo, tutto sembra porsi in un modo diverso e nuovo. Si avverte forte e diffusa l’ansia di ricominciare, di tagliare con un passato recente pieno di trappole per la democrazia e per la stessa vita comune, di respirare finalmente un’aria meno pesante e chiusa. Si propongono formule politiche, si formano aggregazioni e movimenti, si cercano obbiettivi nuovi: ‘rinnovamento’ sembra essere la parola magica in grado di risolvere ogni problema. Tutto sembra però confondersi di nuovo nell’opacità della politica; le linee appaiono confuse, soltanto la parola ‘nuovo’ rimane in piedi, ripetuta all’infinito, mentre il suo contenuto sfugge. Gli obiettivi stessi non sempre risultano chiari persino a chi dovrebbe perseguirli.

Dare risposte adeguate alle molte domande che salgono dalla società nelle sue diverse articolazioni è sicuramente difficile; la scarsità di risorse rende ardua ogni soluzione. La questione dei costi, evocata sempre come assolutamente prioritaria e dominante, nella sua definitività si propone come un argomento formidabile in grado di fermare ogni pur legittima richiesta. Ma non si può non chiedersi se possa continuare ad essere invocata come unico riferimento sicuro, ostacolo insuperabile alla ripresa di una vita normale; se su di essa si possa addirittura impostare un programma politico.

Non si tratta però soltanto di discutere programmi politici: fondamentale rimane la domanda se sia tollerabile e giuridicamente consentito disattendere – e talora brutalmente violare – la Costituzione, i suoi principi, negandone gli obbiettivi, travolgendone il senso e addirittura, la normatività ([1]). Tanto più che, com’è noto, sono ormai in molti a dubitare della bontà di simili posizioni, almeno nelle formulazioni più estreme: gli economisti stessi, non da oggi divisi, aprono orizzonti meno rigorosi e angusti per il nostro comune domani, e sembrano trovare qualche eco in sede politica anche in Europa ([2]). Del resto “i precetti della scienza economica sono controvertibili” e la recente riforma costituzionale dell’art. 81 (l. cost. n. 1 del 2012) presenta significativi “margini di flessibilità” ([3]).

Chi economista non è, mancando di competenze adeguate, può solo prendere atto dell’esistenza della diversità di prospettive per non chiudere ogni spiraglio alla speranza; ma il costituzionalista, quando ragiona in base alle competenze proprie, si trova in una posizione del tutto peculiare. Avendo dinanzi a sé la Costituzione non può appiattirsi sull’opacità dei politici, ma deve piuttosto ricordare loro che la Costituzione domina gli attori della scena politico-costituzionale, vincola lo Stato e gli altri enti di cui la Repubblica si compone in ogni loro momento: azione di governo, legislazione, giurisdizione, amministrazione.

La Costituzione non è cambiata. Le difficoltà economiche non ne cancellano norme, principi, valori. Restando questi immutati, la crisi può produrre un unico effetto importante: rendere più grave e rigoroso l’obbligo di un oculato impiego delle risorse e l’obbligo di destinarle innanzitutto ai bisogni primari, alla realizzazione delle priorità costituzionali, lasciando ad altri obbiettivi ciò che eventualmente rimane ([4]).

Si possono distinguere destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite, e destinazioni addirittura vietate. Orientarsi non è difficile. La nostra Carta non è un testo oscuro e arduo da interpretare, soprattutto riguardo ai valori che la ispirano e agli obiettivi da realizzare; è di una chiarezza estrema non solo nell’indicarli, ma spesso anche nel definirne l’ordine d’importanza, ricavabile pure dal modo in cui si rapportano reciprocamente e dal tipo di legami che li uniscono nel disegno complessivo. Esiste una straordinaria coerenza fra le norme costituzionali, ordinate tutte intorno a un valore centrale che le illumina di senso: la persona e la sua dignità. Avendo questo davanti agli occhi, si può iniziare un sicuro cammino.

2. – Le chiare indicazioni del testo costituzionale. Dalla persona e la sua dignità, fondamento indiscusso della costruzione costituzionale ([5]), già si ricavano indicazioni evidenti circa i comportamenti e le linee politiche da seguire in coerenza a quell’essenziale valore. Linee che la Costituzione stessa si preoccupa di indicare subito in una disposizione generale, l’art. 3, comma 2, collocato non a caso nei ‘Principi fondamentali’ e, successivamente, in varie disposizioni.

Troppe volte siamo costretti a menzionare quel secondo comma dell’art. 3, per ricordarlo alla politica che sembra averlo relegato nell’oblio. Affidando alla Repubblica ([6]) il compito di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” la Costituzione detta un progetto chiaro ed essenziale, impone una direzione sicura, fissa la trama di fondo su cui poggia l’intero sistema indicandone l’obiettivo primario.

Eppure le persone sono schiacciate da pesi enormi che le sovrastano e lo Stato non se ne cura.

Le parole di Norberto Bobbio, pronunciate dopo la caduta del regime a proposito del liberalismo distorto, sembrano riferite all’oggi: “lo Stato non fu soltanto limitato, ma a poco a poco svuotato fino a che fu ridotto a fungere da guardiano impotente di gigantesche contese che si svolgevano al di fuori di lui, e dove lo scatenamento di forze incontrollate, e sempre più incontrollabili, finiva per sommergere un’altra volta, nel rapporto di violenza fra sfruttatori e sfruttati, il valore universale dell’uomo e la dignità della persona”([7]). Bobbio, in quegli anni della speranza, non pensava di certo che tanto tempo dopo persone e dignità potessero essere calpestate come oggi sono.

Di fronte a violazioni e inadempienze ripetute e gravi s’impone con forza assoluta una riflessione sui rimedi.

La trama costituzionale da ristabilire si sviluppa in modo coerente, sicuro, di agevole lettura. La prima e fondamentale specificazione dell’art. 3 è nella disposizione successiva, applicazione coerente del principio personalista essenza della Costituzione repubblicana: “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto”, art. 4. Una norma con conseguenze giuridiche precise non un’inutile proclamazione come qualcuno ha affermato: Stato, Regioni ed enti in cui la Repubblica si articola sono tenuti a promuovere le condizioni necessarie a rendere effettivo il diritto al lavoro. La Corte costituzionale, considerato il lavoro un diritto sociale (sent. 61/1965), ha chiaramente affermato che l’art. 4 comporta per lo Stato l’obbligo di intervenire con una politica di sviluppo economico indirizzata a determinare “una situazione di fatto tale da aprire concretamente alla generalità dei cittadini la possibilità di procurarsi un posto di lavoro” (sent. 105/1963).

Parole vuote quelle del giudice delle leggi, parole che nessuno ha il dovere di seguire?

La domanda è ancor più inquietante se si considera il legame dell’art. 4 con l’art. 1, la norma con cui la Costituzione si apre indicando i caratteri essenziali della Repubblica “democratica, fondata sul lavoro”. Neppure questa è un’inutile proclamazione (che un Ministro della Repubblica, l’on. Brunetta, proponeva di eliminare) ma un’indicazione di fondo: la riaffermazione del carattere dignitario del lavoro, la valenza egalitaria ed eguagliatrice del riferimento al lavoro come fondamento della Repubblica, la sua centralità etica ([8]).

Sono cose note e ripetute, ma in questi tempi oscuri in cui il lavoro, sul quale la Repubblica si fonda, viene sacrificato al punto da apparire l’ultimo anziché il primo dei valori da considerare, vale la pena ricordarle ancora, così come il pensiero dei Costituenti: con la formula dell’art. 1 – sottolineava Mortati – si è voluto mostrare il distacco dalle Costituzioni del passato e “invertire il valore ai due termini del rapporto proprietà-lavoro, conferendo la preminenza a quest’ultimo sul primo”. Un’inversione di valore che va oltre il rapporto lavoro/proprietà, segnando la posizione del lavoro rispetto ad ogni altra fonte di dignità sociale: ricchezza, titoli nobiliari, famiglia, posizione sociale, criteri tutti ormai superati e privi di rilievo. Per non parlare del mercato, difficilmente collocabile fra i valori costituzionali preminenti, comunque lo si intenda ([9]).

Nel disegno coerente del testo costituzionale, mortificando il lavoro si mette in gioco anche un altro principio “fondamentale”: la solidarietà politica, economica, sociale – art. 2 – di cui il lavoro è l’espressione primaria. Attraverso il lavoro l’uomo è parte attiva della società e tale si sente, svolge la sua personalità, si procura i mezzi per un’esistenza dignitosa. Il lavoro è anche un dovere di solidarietà: il dovere di svolgere “un’attività o una funzione che concorrano al progresso materiale e spirituale della società” (art. 4, 2°).

La solidarietà infranta, in nome della quale la Costituzione esige che siano assicurati ai lavoratori i diritti sociali in cui si sostanzia ([10]) oggi pesantemente sacrificati a interessi estranei al disegno costituzionale, è un’altra ferita intollerabile, una lacerazione che mette in causa il senso stesso della Costituzione e non può rimanere senza rimedi.

Gli “ostacoli”, non rimossi a oltre sessant’anni, si aggravano in modo fino a ieri impensabile; e sembra inarrestabile la caduta dei diritti sociali dei quali l’art. 3, II°, pone le premesse e stabilisce la doverosità ([11]), impegnando la Repubblica a realizzarli. Ma “il potere politico ha la capacità pratica di sottrarsi al rispetto delle norme che ad esso si impongono” e si trova “in posizione qualitativamente diversa da quella dei comuni destinatari delle norme giuridiche” i quali “non sono, in genere, in condizione di sganciarsi con successo dall’osservanza delle regole che loro s’impongono” ([12]).

3. – L’insufficienza degli interlocutori politici nella trasformazione dei partiti. Chi sono, in concreto, i nostri interlocutori? Come ottenere dalle istituzioni risposte conformi al dettato costituzionale?

I nostri interlocutori sono – dovrebbero essere – i partiti, che la Costituzione menziona come strumenti per la partecipazione del popolo “alla determinazione della politica nazionale”. Le richieste cadono tuttavia nel vuoto, anche le più drammatiche e appariscenti mosse dalla disperazione ([13]) che talora arrivano persino alla rinuncia della vita in nome della dignità ([14]).

La continua disapplicazione o l’aperta violazione di norme essenziali al progetto di società tracciato dalla Costituzione non può passare sotto silenzio. Ma il silenzio c’è e si fa sempre più denso e impenetrabile, nonostante le richieste disperate e pressanti dei cittadini che ne reclamano con forza il rispetto e manifestano, con la Costituzione in mano, per chiedere lavoro, istruzione, sanità, difesa del paesaggio, delle risorse naturali, del patrimonio artistico, dell’ambiente salubre per salvare la stessa vita dalla rovina e dal degrado: beni e valori che la Costituzione tutela in nome della persona, della sua integrità e dignità.

Gli interlocutori, in realtà non ci sono; la loro ‘lontananza’ è ben rappresentata dall’esito delle ultime elezioni: poiché gli astenuti corrispondono a oltre un quarto dell’elettorato, e mettendoli insieme ai voti ottenuti dal Movimento 5 Stelle si supera il 50%, ciò significa che almeno la metà del corpo elettorale sta fuori dall’area politica tradizionale, o meglio, istituzionale. Ma la perdita di rappresentatività dei partiti e il declino della loro funzione di trasmissione delle domande altera il funzionamento dello Stato.

Sembra quasi di essere tornati indietro, al tempo in cui i partiti non erano ancora organizzazioni della società, ma partiti parlamentari, nati nelle istituzioni e per le istituzioni. Forme partitiche insufficienti al funzionamento corretto del sistema parlamentare, come sottolineava nell’Ottocento Arangio-Ruiz collegando insicurezza e instabilità governativa alla mancanza di partiti veri, differenziati nelle ideologie, in grado di costituire punti di riferimento e di aggregazione precisi e durevoli. Alla Camera i partiti c’erano – ricorda l’autore riferendosi al 1850 ([15]) – ma come gruppi variegati dai mobili confini; divisi in moderati e liberali (differenziati solo sul rapporto con la Chiesa): “Dalla parte in cui sedevano nell’Aula…questi partiti presero il nome di destra e di sinistra; però dalla conformazione circolare dell’anfiteatro era già sorto un partito di centro… nel mezzo sedevano quelli che non volevano adottare un criterio rigido nella decisione degli affari di stato, distinguendosi in centro destro e centro sinistro secondo che propendevano per le idee moderate o per le liberali”. L’anfiteatro presentava così una grande varietà di colori dal verde cupo (moderati-clericali) al rosso acceso (tendenze repubblicane anti-religiose); mancavano però, opinioni collettive che li distinguessero e li tenessero uniti: “L’unica opinione collettiva era la formazione dell’unità, compiuta questa la confusione cominciò”. Rimase – ma solo “apparente”- la differenza sull’abolizione del macinato e l’allargamento elettorale; “esaurite queste due riforme era d’uopo cessasse ogni distinzione: ed è cessata”. Solo “fittizio”, “è il movimento che tende a prodursi”, fittizio il ritorno allo Statuto invocato da Sonnino nella lotta elettorale ([16]).

Mancavano, ieri come oggi, “opinioni collettive”, programmi differenziati. Una mancanza che nel tempo si era colmata dopo l’allargamento del suffragio che aveva scosso il sistema modificando l’essenza stessa dei partiti. E’ la nascita dei grandi partiti organizzati che apre alle masse la partecipazione al processo politico che fa uscire il partito dalle strutture costituzionali, dall’apparato. Ma per arrivare alle ‘masse’ il tempo è lungo: Gaspare Ambrosini colloca la vera trasformazione dei partiti in Italia nel 1919, al momento dell’introduzione del sistema proporzionale. Da allora s’impone con forza il discorso del partito come associazione, espressione delle diversità sociali: “a base dell’ordinamento politico non stanno più gli elettori singoli indifferenziati, ma gruppi omogenei di elettori[…] che vengono così a funzionare come organismi intermedii tra gli individui e lo Stato… costituiti dallo insieme delle persone che sono concordi nelle stesse idee ”([17]).

Anche se non va enfatizzato fino a attribuirgli effetti automatici ([18]) il rapporto fra legge elettorale e sistema politico è comunque indiscutibile ([19]). Lo Stato monoclasse finisce di certo per le pressioni della storia, ma è con la modifica della legge elettorale che si consuma.

L’incidenza della legge elettorale sulla configurazione del partito interessa in particolare il nostro presente. Anche oggi, se pure non da sola, la fine del sistema elettorale proporzionale ha influito sull’ultima evoluzione del concetto di partito segnata dall’evanescenza delle strutture e dall’abbandono di ideologie differenziate, in un bipolarismo coatto che il sistema politico e il sistema sociale non potevano reggere e contro il quale, infatti, alla fine i cittadini si sono ribellati mediante il voto.

Per anni i partiti avevano svolto, più o meno bene, la funzione di strumenti per la partecipazione dei cittadini che la Costituzione (art. 49) attribuisce loro, riuscendo in qualche modo a saldare popolo e Stato. Poi l’organizzazione partitica – che nella fase iniziale era assente – ha preso il sopravvento; traendo forza dalla società si è impadronita delle strutture dello Stato e degli enti pubblici invadendo infine le strutture della stessa società che l’aveva sostenuta. Ricordo un vecchio Convegno su “I partiti e lo Stato” ([20]) nel quale ci si chiedeva come fermarne l’invadenza; ora solo l’invadenza è rimasta, in maniera aberrante.

I partiti che dopo la guerra hanno assicurato la base per la ricostruzione dello Stato sostenendo una struttura istituzionale quasi inesistente, soccombono o si trasformano profondamente sotto la spinta di cause diverse, dagli eventi internazionali del 1989 che ne hanno messo in crisi l’identità, alla corruzione palesata da ‘mani pulite’.

Dissolti i grandi partiti di massa, venuti meno l’organizzazione e il raccordo con la società, l’indistinzione programmatica si generalizza: la de-ideologizzazione dei partiti segue il loro farsi tutt’uno con le istituzioni che li conduce a una lotta per il potere come unico motivo della loro azione. Il legame con gli elettori dei gruppi sottostanti ai partiti è di tipo clientelare; il sostegno è dato in cambio di favori che portano a corruzione, favoritismi, espansione dei posti da occupare al fine di allargare la sfera dei beneficiati e, dunque, dei sostenitori.

L’idea di partito che aveva consentito di superare le difficoltà della rappresentanza è venuta meno. E’ venuto meno il farsi carico di interessi generali che consentiva di definire il partito parte totale perché “esprime una concezione parziale degli interessi della collettività caratterizzata dal perseguimento di certe finalità specifiche che differenziano ogni partito dall’altro”, ma politico perché la “inquadra in una visione generale dei bisogni della vita associata”: proprio “il perseguimento di principi superindividuali” differenzia i partiti dalle fazioni, “rivolte a sostenere determinate persone” (Mortati). Un partito che “invece di rappresentare un’ideologia e tendere al bene comune rappresentasse le esigenze di un gruppo di interesse economico, e cioè un partito che fosse un gruppo di pressione mascherato, sarebbe da combattere, da espellere dal Parlamento”, diceva Esposito ([21]). Ora è invece così.

Anziché elemento di raccordo i partiti sono divenuti una barriera fra popolo e istituzioni.

Per ricondurli al rispetto dei principi non resta che una via: la Corte costituzionale.

4. – La Corte costituzionale e il controllo sulla destinazione delle risorse. In questi tempi disagiati molti (se non tutti) ritengono inammissibili i tagli a sanità, scuola, lavoro, previdenza, ambiente, beni culturali mentre si continuano a sperperare risorse per cose di cui nessuno sente il bisogno o non vuole (opere faraoniche dall’incerto destino, quasi mai finite, di cui nessuno risponde; aerei da combattimento costosissimi e difettosi; spedizioni militari travestite da missioni di pace, ecc.). L’accordo- o meglio il disaccordo- su questo punto sembra abbastanza unanime; ma le sole deprecazioni non bastano, le denunce non fanno avanzare di un passo. E’ necessario trarre conseguenze coerenti dalle norme e dalle affermazioni ripetute e condivise intorno al loro significato e valore, individuare percorsi sicuri per limitare in modo efficace l’arbitrio delle scelte politiche, sottoponendole a controllo.

Si tocca così il tema difficile e controverso della discrezionalità del legislatore, di cui già molto si è scritto. In queste poche pagine conviene concentrare l’attenzione sui profili specificamente attinenti alla questione del controllo sulla destinazione delle risorse, che presenta minori difficoltà se lo si aggancia a un riferimento sicuro: le priorità costituzionali.

Si tratta di chiarire i percorsi processuali, e di indurre la Corte a passare più spesso e con maggior forza dalle affermazioni teoriche alla loro applicazione: da tempo le sentenze costituzionali hanno precisato in modo corretto e chiaro la direzione imposta dalla Costituzione; da tempo hanno sottolineato il legame stretto fra esercizio effettivo dei diritti civili e politici e realizzazione dei diritti sociali: non è di oggi l’affermazione dell’ “interesse della collettività alla liberazione di ogni cittadino dal bisogno ed alla garanzia di quelle minime condizioni economiche e sociali che consentono l’effettivo godimento dei diritti civili e politici”([22]). Legame su cui, da tempo, anche la dottrina ha insistito: basta ricordare gli scritti di Manlio Mazziotti risalenti al 1964 ([23]).

Come mai queste condivise affermazioni vengono oggi interamente disattese?

Apprendiamo, ad esempio, che dal 2008 al 2012 i fondi nazionali per le politiche sociali sono stati tagliati, nel complesso, del 75 per cento ([24]); numeri che impressionano e, per la loro entità, non ammettono un rassegnato silenzio. Allarmano, anche in prospettiva futura, i tagli all’istruzione, condizione prima dell’esercizio di ogni diritto, condizione della cittadinanza ([25]). In Italia “il settore culturale e creativo ha un’incidenza su produzione e occupazione importante, ma inferiore rispetto a quella di altri Paesi europei che non dispongono degli stessi vantaggi comparati”, si legge in uno studio della Banca d’Italia ([26]). Dovrebbe essere chiaro per tutti che proprio questo settore consentirebbe di aumentare l’occupazione: potenziarlo, anziché deprimerlo, significherebbe ricavarne notevoli vantaggi per l’economia del Paese. Un’economia al collasso, inutile ripeterlo: vale la pena ricordare che solo nei pochi mesi del 2013 oltre quattromila imprese hanno chiuso, e una famiglia su sei è in condizioni di povertà ([27]).

Nello stesso tempo apprendiamo che nel 2012 l’Italia è salita al decimo posto (nell’anno precedente era all’undicesimo) tra i Paesi con le più alte spese militari del mondo, con 26 miliardi di euro l’anno, vale a dire 70 milioni di euro al giorno ([28])!

Come intervenire per invertire un percorso così gravemente incostituzionale?

L’ostacolo ossessivamente invocato contro ogni richiesta di realizzare la Costituzione è la scarsità di risorse. Torna all’attenzione un discorso degli anni novanta, diretto a relegare i diritti sociali nella sfera dei ‘diritti condizionati’: condizionati, s’intende, all’esistenza di adeguate risorse. Destinati a sparire se queste mancano? Difficile sostenerlo, difficile conciliare un’affermazione così drastica con l’affermazione, sempre ripetuta, che i diritti sociali sono diritti fondamentali ([29]).

Le difficoltà, che certamente non mancano, sono emerse nel dibattito di quegli anni: è sufficiente tuttavia rileggere gli atti del Seminario organizzato dalla Corte costituzionale nel 1991 ([30]) per constatare che, pur non ignorando il problema dei costi e delle risorse, alcuni punti fermi risultano sicuri: è considerato “innegabile” che la Corte possa e debba accertare l’eventuale illegittimità di una legge che porti alla negazione di diritti costituzionalmente garantiti anche se dall’annullamento “discendono oneri finanziari” ([31]); doveroso per lo Stato farsi custode dei valori costituzionali di fondo, in primo luogo dei diritti fondamentali “ivi compresi i diritti sociali”([32]); inapplicabile l’art. 81 agli atti di annullamento giurisdizionale di atti fonte, in quanto gli effetti normativi che si producono ”non costituiscono il risultato di una scelta discrezionale politica, bensì di una valutazione di carattere logico-giuridico” ([33]).

La Corte stessa, del resto, ha riconosciuto di poterlo fare: nella sent. n. 80/2010, nonostante l’obiezione dell’Avvocatura che il rimettente – chiedendo sia “riconosciuto il diritto ad un numero maggiore di ore di sostegno rispetto a quello individuato dai competenti organi amministrativi”- in sostanza “chiede alla Corte l’adozione di una sentenza additiva che comporterebbe ‘nuove o maggiori spese a carico del bilancio statale senza indicare i mezzi per farvi fronte’ in violazione dell’art. 81 Cost.”, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 413 e 414 della legge n. 244/ 2007, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), nella parte in cui fissa un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno”; e “ nella parte in cui esclude la possibilità, già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente”. Interessante la motivazione della decisione ([34]).

5. – Segue: distinguendo fra ’sentenze che costano’. La questione della copertura finanziaria non si presenta sempre allo stesso modo, non tutte le ‘sentenze che costano’ sono eguali e pongono i medesimi problemi giuridici ([35]).

Ben diverso è il caso in cui si guardi alle esigenze di copertura nell’ottica, ad esempio, del principio di eguaglianza e dell’estensione di trattamenti più favorevoli, con i rischi connessi alla ‘parificazione verso l’alto’ (e la discrezionalità inevitabile di un giudizio diretto a stabilirla fra due termini non sempre agevolmente raffrontabili), dal caso di applicazione doverosa di principi costituzionali violati: si tratta, qui, semplicemente di imporre il rispetto di norme costituzionali vincolanti ([36]). E del resto, che i diritti sociali siano nella piena disponibilità del legislatore e legati alla disponibilità finanziaria è smentito dalla Corte che impone allo Stato di erogare le prestazioni: il caso già ricordato dei portatori di handicap lo conferma ([37]).

La convinzione di chi ha operato tagli lineari alle risorse finanziarie dello Stato in materia di istruzione “che tutti i capitoli di bilancio abbiano la stessa importanza per l’Italia sia dell’oggi che del domani”, è “ una convinzione puramente economicistica del tutto errata” ([38]).

In ogni caso, anche a voler sostenere che non si possano superare i limiti delle disponibilità, cosa già discutibile e discussa ([39]), la questione è sicuramente diversa quando ci si chieda se la scelta sulla destinazione di risorse disponibili, possa rientrare nella piena e assoluta libertà della politica ([40]). Indiscutibile, in questo caso, che il discorso vada posto diversamente.

Non ha alcun vincolo, il legislatore, nella scelta di destinare i fondi disponibili all’uno o all’altro capitolo di bilancio? Torna il discorso (supra, § 1) sulla necessità di distinguere fra destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite, e destinazioni addirittura vietate. Un esempio chiarisce bene la questione: che il legislatore “disponga finanziamenti diretti a favorire le scuole paritarie devolvendo loro fondi che altrimenti andrebbero alla scuola pubblica” (com’è avvenuto) violando l’art. 33, comma 3, Cost., ‘senza oneri per lo Stato’: “poiché il finanziamento della scuola pubblica è un obbligo per lo Stato mentre il finanziamento della scuola privata, a voler tutto concedere, è solo una facoltà, la logica vuole che si faccia luogo prima agli obblighi, e solo dopo aver rispettato questi, agli impegni meramente facoltativi” ([41]). Una scelta, inammissibile comunque, tanto più grave in tempi di crisi economica, quando non si può non risparmiare: “sarebbe un paradosso che lo Stato, che non ha nemmeno abbastanza denaro per le proprie scuole, dovesse in qualche modo finanziare delle scuole non statali” si è detto in Assemblea Costituente ([42]). Una scelta assolutamente irragionevole.

L’altra faccia di una supposta libertà di allocazione – la libertà di sottrarre i fondi a settori della vita sociale cui la Costituzione ha dato rilievo primario e attribuito ai cittadini diritti fondamentali definiti ‘inviolabili’ (art. 2) – ne rende evidente l’insostenibilità. Che senso avrebbe la Costituzione con i suoi principi se fossero lasciati al pieno arbitrio del legislatore, libero di seguire i dettami della Costituzione o di discostarsene? Il sistema intero ne risulterebbe travolto: innegabile è la circolarità dei diritti, la loro connessione strettissima, la reciproca dipendenza sempre sottolineate da dottrina e giurisprudenza ([43]). Non si può pensare ad una libertà ‘non controllabile’. Basta mettere a confronto due notizie fornite nei medesimi giorni per rendersene conto: mentre un settimanale ([44]) denuncia “le spese pazze della difesa” – 22 miliardi per la digitalizzazione dell’esercito, 800 milioni per un missile che non verrà mai prodotto – un quotidiano racconta di bambini costretti a fare 12 chilometri a piedi su una rotabile (6 andata, 6 ritorno) perché non possono utilizzare gli scuolabus ([45]).

Proprio in materia di diritti sociali la Corte ha affermato che la discrezionalità del legislatore “non ha carattere assoluto e trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati”, dichiarando l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate: “Risulta evidente che le norme impugnate hanno inciso proprio sull’indicato ‘nucleo indefettibile di garanzie’ che questa Corte ha già individuato quale limite invalicabile all’intervento normativo discrezionale del legislatore”. “La scelta operata da quest’ultimo -continua la Corte- non trova alcuna giustificazione nel nostro ordinamento”, perché ha eliminato “uno degli strumenti attraverso i quali è reso effettivo il diritto fondamentale all’istruzione del disabile grave”([46]), concludendo che una scelta che non trova alcuna giustificazione nell’ordinamento contrastando con una priorità costituzionale (rendere effettivo il “fondamentale” diritto all’istruzione) è ingiustificata e, dunque, irragionevole.

6. – La ragionevolezza. La via più logica per portare alla Corte simili violazioni dei principi costituzionali è il principio di ragionevolezza che consente di mettere a confronto leggi diverse fra loro; un principio cui la Corte ricorre con estrema frequenza per espungere dal sistema norme che distorcono il sistema, ne rompono la coerenza, appaiono irragionevoli alla luce dei principi costituzionali: “Alla stregua delle considerazioni che precedono, le disposizioni impugnate si appalesano irragionevoli e sono pertanto, illegittime” si legge nella menzionata sent. 80/2010 ([47]).

La ragionevolezza non è intesa da tutti allo stesso modo benché il termine ‘ragionevole’ appaia fin dal 1960 nella giurisprudenza costituzionale relativa all’art. 3: il principio di eguaglianza è violato “quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini che si trovino in eguali situazioni” (sent. n. 15); non lo è invece se la legge non ha “mutato la discrezionalità in…manifesto arbitrio, in…patente irragionevolezza”. Gli aggettivi – patente, manifesto, evidente – mostrano come la Corte non intenda intervenire sulla discrezionalità del legislatore se non in casi estremi. Solo in questi interviene.

Il concetto di ragionevolezza, nel tempo, viene ad ampliarsi fino ad assumere una consistenza autonoma tanto che la dottrina distingue le decisioni con cui la Corte accerta l’incoerenza del sistema legislativo ponendosi all’interno delle scelte di valore espresse dalla legislazione, dalle decisioni in cui sindaca la legge in nome di una razionalità diversa ([48]). La Corte stessa fa propria la distinzione fra ‘stretto principio di eguaglianza’ e ‘ragionevolezza’, nella sent. 183/1988 ad esempio. Ma già prima, nell’ordinanza 266/1982, la “medesima questione, sollevata colla stessa ordinanza dalla detta autorità giudiziaria, sempre in relazione al citato parametro costituzionale” è dichiarata manifestamente inammissibile “sotto il profilo della ragionevolezza, e manifestamente infondata “sotto lo stretto profilo del principio di uguaglianza” ([49]).

Per definire la ragionevolezza si parla di non-arbitrarietàcoerenzanon contraddizione; il suo contrario è illogicità, irrazionalità ([50]), termini certamente generici ma non oscuri. Il sindacato di ragionevolezza “assume caratteristiche fortemente eterogenee”([51]) ammette lo stesso Paladin che teme si aprano spazi all’arbitrio del giudice delle leggi. Ma nell’ottica in cui ne viene qui proposto l’impiego – vale a dire esclusivamente di fronte a priorità costituzionali sicure – gli spazi del giudizio costituzionale restano sufficientemente delimitati.

7. – Segue: la coerenza ai ‘principi’. Un punto va sottolineato, senza il quale il discorso non avrebbe senso: la ragionevolezza non si limita alla ‘coerenza’ a livello legislativo, ma deve essere in primo luogo coerenza ai principi costituzionali. Poiché la coerenza delle disposizioni impugnate viene necessariamente valutata con criterio sistematico e al primo posto nel sistema stanno i principi costituzionali, i principi stessi non possono rimanere estranei al giudizio. E in effetti, nelle ordinanze di rimessione e nelle sentenze della Corte, oltre all’art. 3 sono spesso richiamate altre disposizioni costituzionali: gli artt. 4, 36 e 38, in particolare, ma anche 24, 32, 53, 101, 102, 111.

L’idea che le norme che regolano in modo contrastante e illogico una materia debbano essere necessariamente leggi ordinarie è una convinzione erronea sia logicamente sia alla luce della giurisprudenza costituzionale. E’ incontroverso che i principi costituzionali entrino nella valutazione della ragionevolezza ([52]): dovendo essere misurata in base ai dati normativi, nel valutare il quadro complessivo (che ‘ragionevolezza’ esige sia logicamente coerente) non sembra possibile ignorare i principi che ne costituiscono i riferimenti essenziali ([53]). I principi costituzionali sono diritto positivo, e proprio la coerenza interna al sistema impone di inserirli nel giudizio; nessuna norma (senza violare la ragionevolezza) può essere in contraddizione con ciò che sta a fondamento del sistema. Il richiamo ai valori costituzionali “in nome dei quali si può e si deve distinguere” assume un rilievo fondamentale nella giurisprudenza della Corte, sia “per quanto riguarda la ragionevolezza delle distinzioni e delle equiparazioni, sia per quanto riguarda la ragionevolezza in sé”. Le scelte legislative e le conseguenti distinzioni “difficilmente appariranno neutre rispetto ai valori costituzionali” dal momento che la Corte ha assunto il compito di “verificarne la ragione giustificatrice” ([54]).

Così anche i diritti sociali, parte viva ed essenziale della Costituzione, entrano con forza nel giudizio di ragionevolezza. Il fatto che la loro attuazione si compia in particolare attraverso la legislazione non significa che siano senza tutela, rimessi alla ‘libertà’ assoluta del legislatore. Una norma costituzionale che introduce un diritto sociale limita la libertà dei fini del legislatore che, da un lato non può porre norme difformi che contraddicono il fine, dall’altro deve porre norme adeguate al conseguimento del fine medesimo e renderlo operante: il giudizio di costituzionalità “trasforma le disposizioni di principio da direttive al legislatore in norme di applicazione giudiziale” ([55]).

La necessità di una visione di sistema ([56]) trova, di recente, una decisa conferma (sent. n. 1/ 2013): “La Costituzione è fatta soprattutto di principi e questi ultimi sono in stretto collegamento tra loro, bilanciandosi vicendevolmente, di modo che la valutazione di conformità alla Costituzione stessa deve essere operata con riferimento al sistema, e non a singole norme, isolatamente considerate. Un’interpretazione frammentaria delle disposizioni normative, sia costituzionali che ordinarie, rischia di condurre, in molti casi, ad esiti paradossali, che finirebbero per contraddire le stesse loro finalità di tutela.”

Su queste premesse si può impostare il difficile discorso del controllo sulle scelte in ordine alla destinazione delle risorse, denunciandone la non coerenza rispetto alle priorità costituzionali in aperta violazione delle disposizioni che le stabiliscono. Non si tratta, va ripetuto ([57]), di chiedere alla Corte una decisione che comporti “uno ’sforamento’ delle disponibilità finanziarie previste in bilancio, ma solo il rispetto di una diversa logica nell’allocazione delle risorse finanziarie. Una logica che è insita nei principi”([58]). Le Corti, del resto, in questi tempi di risorse scarse tendono a sindacare le decisioni con le quali i governi vi fanno fronte, ad esempio il modo e i criteri in cui vengono imposti  i sacrifici, come di recente in Portogallo ([59]).

Per mettere due leggi a confronto con i principi e denunziare la violazione della logica imposta dalla Costituzione nell’allocazione delle risorse, gli strumenti e le tecniche di giudizio alla Corte non mancano. Tanto più che spesso non si tratterà di mettere a confronto con i principi due leggi,  ma due norme contenute in disposizioni della medesima legge relativa al bilancio dello Stato. La ragionevolezza è il punto di partenza: muovendo dalla distinzione fra destinazioni di fondi doveroseconsentite e vietate (supra, §1), con una sentenza additiva, variamente formulata, oppure sostitutiva ([60]), sarà possibile ripristinare il rispetto delle priorità costituzionali, utilizzando diversamente le risorse senza impegnarne di nuove.

Il discorso, meglio approfondito dai costituzionalisti, potrebbe offrire al giudice delle leggi ulteriori argomenti per far rispettare gli obbiettivi e i valori della Costituzione a una politica che va in direzione inversa. La legge, infatti, “vincolata ai fini costituzionalmente imposti”, trova in quei fini un vincolo non soltanto negativo ma positivo: oltre a non contraddirli, è tenuta a svolgerli e a realizzarli ([61])

Il saggio è destinato alla pubblicazione negli Scritti in onore di Antonio D’Atena.

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2 Risposte

  1. Lo storico Alessandro Levi scriveva nel 1917 in “La filosofia politica di Giuseppe Mazzini” che il pensiero politico mazziniano è solidaristico e si distinguen da quello francese di stampo rivoluzionario che fu individualistico. Credo che l’Italia repubblicana del 1946 recepì in questo la visione mazziniana che nelle carte precedenti non si era potuta esprimere; ed i partiti del dopoguerra fecero tutti i conti con questa “nuova” visione economico-politica, che nulla toglieva al liberalismo. quinidi più che tornare indietro direi che si sta rischiando di tornare a quelle posizioni che anche nel XIX secolo da taluni venivano considerate superate. LE ISTITITUZIONI, DI QUALUNQUE NATURA ESSE SIANO, DEVONO FARE I CONTI COL SOCIALE, è QUESTO CHE SI è “VOLUTO” DIMENTICARE!

  2. Aderisco

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